|
任職於中國社會科學院農村所的於建嶸教授，因關注中國社會問題、屢屢直言獲高層重視而廣受關注。兩年前，他因爲建議“撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作”而引發了有關信訪改革的論爭。此時恰逢新《信訪條例》頒佈實施兩週年，2008北京奧運會也進入倒計時，溫家寶總理表示將民主、開放、文明、友好、和諧的中國展現給世界。本刊記者特此就《信訪條例》實施情況、如何化解進京信訪高峯等問題專訪了於建嶸教授。
信訪誘發信訪
《南風窗》：(以下簡稱《南》)2007年5月1日恰好是新《信訪條例》頒佈實施兩週年。我得知您所領導的中國社會科學院農村發展研究所農村社會問題研究中心課題組於2006年12月至2007年3月對新《信訪條例》實施情況進行了調查研究。您是否能談談此次調研的情況？
於建嶸(以下簡稱於)：這次調研包括進駐北京“上訪村”對大量進京上訪人員的訪談和問卷，與部分地市和中央機關信訪工作人員座談及對相關專家的訪談。通過調研，課題組認爲，新修訂的《信訪條例》自從2005年5月1日實施以來，在確保民情、民意、民智順暢上達，切實維護羣衆的合法權益等方面做了大量的工作，取得了一定的成績。但是，少數地區和部門以強制手段妨礙羣衆行使正當信訪權利，甚至打擊迫害信訪羣衆的情況還不同程度地存在。
據對560名進京上訪羣衆的問卷調查，有71.05%的人認爲，新《信訪條例》實施以來，某些地方政府對上訪人的打擊迫害依然嚴重。這些信訪羣衆進京上訪的主要目的，就是要中央對他們因上訪遭受打擊迫害給說法。
《南》：我的一個強烈感覺是上訪誘發上訪。是這樣的嗎？2005年修訂後的《信訪條例》是不是執行起來出了什麼問題？
於：的確如此。新條例把“任何組織和個人不得打擊報復信訪人”提到了總則，但問題是，新條例同時規定了許多所謂“規範”信訪行爲的條款，比如，第18條規定“多人採用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人”，可條例中並沒有對如何推選代表等問題進行相應的規定。而在現實中，要推選代表就要開會，有的地方政府就會定一個“非法聚會”或“煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕後操縱他人信訪”的罪名；要選代表就得要支付一定的上訪費用，就可以定一個“以信訪爲名藉機斂財”的罪名。再比如，第20條規定，信訪人不得“在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集”，不得“在信訪接待場所滯留”。否則，按條例第47條規定，要受到有關國家機關工作人員的勸阻、批評或者教育。經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止；違反集會遊行示威的法律、行政法規，或者構成違反治安管理行爲的，由公安機關依法採取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。可見，這些條款都可成爲打擊迫害信訪人的理由和藉口，已嚴重地侵害了公民的憲法權利。
《南》：我看您在此次“信訪條例實施情況調研”中，再次強調“要從制度上解決“截訪”和“銷賬”的做法，您指出上述做法不僅堵塞了羣衆的信訪渠道，而且會直接腐敗國家的信訪隊伍。
於：從這次調研的結果看來，近兩年來，許多地方派人到各級信訪接待場所攔截正常上訪羣衆的“截訪”現象仍然十分嚴重。造成這種現象的原因主要有兩個方面：其一，由於各級信訪部門特別是中央信訪部門對信訪數量有統計和通報制度，對地方主要領導的政績有一定的影響；其二，有59.77%的信訪羣衆表示，進京上訪的主要目的就是要給地方政府施加壓力，以求問題的解決。
信訪洪峯無法緩解的關鍵在於，信訪制度中的壓力體制仍然沒有改變，反而因賦予了政府信訪機構的調查、直接移交和督辦權而有所加強，這種自上而下的壓力體制有可能誘發更多問題，造成更大的信訪洪峯。我國現行信訪制度的基本特點是權力壓力型，其主要表現爲兩個方面：其一是首長的壓力，即某某領導批示，這主要針對個案而言的；其二是上級排名的壓力，即各級政府都有關於各地上訪的數量和規模的排名並與政績掛鉤。
各級信訪部門雖然可以依靠這兩種壓力來促使具體工作部門解決一些問題，但是在中央的高壓下，有的地方政府爲了息訪，對於信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發更多的信訪案件。修訂後的《信訪條例》第7條規定，各級人民政府應當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行爲，嚴格依照有關法律、行政法規和條例的規定，追究有關責任人員的責任，並在一定範圍內予以通報；各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考覈體系。這實際上就把息訪制度化了，地方政府息訪壓力很大。
改變之道
《南》：2007年春節前後，您深入虎穴，住在北京永定門東莊地區的“上訪村”實地調查。據說，您因爲穿着破爛，貌似上訪羣衆，差點被警察送到湖南駐京辦解送回鄉。能不能談談您對於“上訪村”的感受？
於：據調查，“上訪村”平時大約有2000多進京信訪的羣衆，“兩會”或國家有重大活動前後，人員更會大量增加。信訪羣衆之所以聚集在這裏，主要是由於“中共中央辦公廳和國務院辦公廳人民來訪接待室”、“全國人大常委會辦公廳人民來訪接待室”及“最高人民法院人民來訪接待室”都在這附近地區。
上訪人員聚居，也就形成了“上訪文化”，他們互相鼓勵、互相影響，各種歌謠和傳言流行一時——長期居住在“上訪村”的三四百名上訪種子，常常在全國範圍內呼朋引伴，因此上訪已經成爲一種生活方式，到北京上訪就像走親戚。“上訪文化”的形成使得“上訪”羣衆很有凝聚力，他們甚至經常自發組織到敏感地帶上訪的“集體行動”。爲了防範信訪羣衆進行所謂的“集體活動”，有關部門經常對“上訪村”進行清理，難免發生一些暴力衝突，這些事件又成爲了國內外各種媒體報道的焦點，這些都造成很嚴重的政治影響。
《南》：所以，您認爲解決上訪村的問題刻不容緩，是嗎？有什麼可行的方案嗎？
於：要解決“上訪村”的問題，一個比較現實和有效的做法就是改變目前國家有關部門來訪接待部門較爲集中的問題。根據各部門接待場所建設和“上訪村”信訪羣衆分類等情況，我建議把“最高人民法院羣衆來信來訪接待室”遷出北京永定門地區。這樣就可分散約60%以上的進京信訪羣衆。
《南》：我想，很多持反對意見的人會認爲，化解了上訪羣衆也就等於掩蓋了矛盾。您的觀點可能會比較孤立，您怎麼看呢？
於：沒有去過上訪村的人，不知道上訪的羣衆有多苦。我在上訪村調查期間，拍了一個片子，前不久在社科院的一個會議上，我放了這個片子，當時在場很多人都哭了。很多人一生的時間就耗費在漫長的上訪之路上，他們以爲有用，其實沒有用。既然如此，就應該幫他們把這塊遮羞布扯掉。
《南》：我聽說，上訪羣衆中流傳着這樣一句歌謠“2008，到北京來看奧運”。根據以往經驗判斷，2008年北京奧運會前夕勢必出現上訪高峯——這恐怕是中央政府最擔心的問題之一。您認爲是否有可能在短期內化解可能出現的信訪高峯呢？
於：當然可以做一些事情。比如我自己，在上訪村調查期間，給一些上訪戶提供了諮詢，也化解了不少矛盾。上訪羣衆都相信知識權威，也相信政府以外的一些機構。
我們的調查顯示，接受問卷調查的560人，平均來京上訪14.63次，最近一次平均在京292.07天，平均共跑了3.65個部門和機關。有些人進京上訪已數十年，他們在北京的生活狀況十分差，有些在路邊街頭露天居住，靠拾垃圾或乞討爲生。根據我們的研究，這些人滯京原因不一，較爲複雜：其中，近半數以上的信訪羣衆表示，因爲害怕地方政府的打擊報復不敢回鄉；另一部分當事人，並非案件的判決本身有問題，而是由於對地方各級司法機關不信任，才長期滯京上訪，需要有獨立的中介機關幫助他們進行分析和把握；有些長期滯京人員的精神狀況已存在不同程度的問題，需要進行心理輔導。
根據這些情況，我建議由有關部門組織律師事務所、公證處、會計師事務所、法醫鑑定中心等社會中介機構及社會知名人士、心理分析師等對較典型的信訪案件提供法律諮詢，幫助信訪羣衆分清信訪案件的性質，加強司法機構在處理信訪羣衆權利救濟時的主導作用。對某些長期滯京具有典型意義的案例，可以考慮由中介機構陪送回鄉。
|
