|
香港《文匯報》今日刊發中國國家發展和改革委對外經濟研究所張岸元的文章，對中美戰略經濟對話涉及的政治關係進行了分析。文章全文如下：
美對華經濟政策基調取決於政治關係走向：現時，美方在經濟領域實際上已接受了“順差在中國、利益在美國”等中方極力主張的雙贏觀點，容忍了對華高額逆差格局，接受了人民幣緩慢升值局面。
但是，隨着中國的產業結構升級取得實質性效果，與美國的主導產業展開競爭，及中國外匯儲備資金迴流美國的資金鍊斷裂，不再爲美國的貿易赤字提供低成本融資，美國對華政治將服務於經濟利益的要求，而不是像目前這樣，經濟利益服從於政治格局。
5月，中美雙方在華盛頓進行第二次戰略經濟對話。從去年12月首輪對話的情況看，雙方會談的內容極爲廣泛，從全球經濟失衡、美方貿易逆差、人民幣匯率、金融服務業開放、知識產權保護，到清潔能源、企業社會責任、疾病防控，無所不包。但從事後效果看，對話似乎沒有引起雙方政策發生值得關注的變化。中國的人民幣繼續蹣跚升值，貿易政策尚未見大幅調整，金融業按照加入WTO的承諾有序放開。美國方面，除了將知識產權保護問題訴諸WTO、向自中國進口的銅版紙徵收反補貼稅之外，截至目前爲止，也還沒有針對高額逆差局面拿出系統性的調整政策。此外，對於國際經濟界叫嚷多年的全球經濟失衡問題，雙方也沒有提出新的觀點和對策。
國際間的此類對話向來難以協調各國經濟政策之間的差異，對話——即使是戰略的——其功能也主要是“各自表述、加深理解”。
美對華經濟政策基調取決於政治關係走向
“911事件”以來，美國一直在尋找對華政策新的立足點。美國內各派政治力量、各類民間團體、各種官方半官方機構，都認爲自己有義務就中國問題指手劃腳。雖然研究團體、學術機構不時推出各種關於中國政治、經濟、軍事前景的可怕而矛盾的預測，但給人的總體感覺是對華新政策一直沒找到——中國威脅論、崩潰論的影響面日見收窄；但“利益攸關方”的觀點也隨着佐力克的離去黯然失色。這種情況下，維持現狀就成了最好的政策。在經濟領域，美國實際上接受了“順差在中國、利益在美國”、“美在華跨國公司是最大獲益者”等中方極力主張的雙贏觀點，容忍了對華高額逆差格局，接受了人民幣緩慢升值局面。
如果未來美在對華政治關係上維持現狀，則經濟交往的格局將延續，直至發生兩個重要的拐點：一是中國的產業結構升級取得實質性效果，與美國的主導產業展開競爭。美國願意接受一個生產襯衣、玩具的順差國，但無法容忍一個出口大型客機、芯片、軍用飛機的對手。屆時，美國國會中現有經貿類利益集團將分化瓦解，受衝擊行業將同原有勞工類、意識形態類集團攜手，像上世紀八十年代對付日本一樣，在貿易不平衡問題上對中國不依不饒。
二是中國外匯儲備資金迴流美國的資金鍊斷裂，不再爲美國的貿易赤字提供低成本融資。低成本國外美元的流入，是美國貿易逆差格局得以維持的關鍵。近來有觀點認爲，中國外匯儲備減持數千億美國國債等美元產品，似乎對美國影響不大。此判斷未免過於樂觀。因爲市場對中國外匯儲備資產組合的變動高度敏感，中國外匯儲備資產組合的變化，必然引起市場的跟風操作。集體拋出美元產品很可能對美國經濟、美元的國際地位帶來巨大影響。
以上兩個事件將分別從產業和金融層面觸及美國的核心利益。屆時，美國對華政治將服務於經濟利益的要求，而不是像目前這樣，經濟利益服從於政治格局。
中方被動應對美施壓局面已改變
以下三方面因素顯著提升了中方的對話地位：
一是除了人民幣匯率問題，雙方還可以談談美元的匯率問題。擁有產業背景的財長向來主張通過弱勢美元提升美國產業競爭力；華爾街出身的財長向來主張通過強勢美元維護美國的金融利益。去年以來，美元的國際地位漸趨下降。俄羅斯、伊朗等國採取了對外貿易用歐元結算、官方外匯資產組合中包含更多歐元資產等多項“非美元化”措施。這些措施已經起到了追捧歐元、壓制美元的作用。與一次性大幅升值相比，人民幣穩步升值實際上維持了中國對美元的需求，在客觀上起到了支持美元國際地位的作用。鑑於中國經濟金融調控體系自身的脆弱性，即使未來人民幣實現區域化，也必然需要大量持有美元資產，用於人民幣信用的背書。因此，雙方可以將人民幣升值問題與美元貶值問題放在一起討論。
二是除了中國的金融開放，雙方還可以談談美國的金融市場準入狀況。隨着去年12月11日加入WTO過渡期結束，中國金融服務領域開放已經達到相當高的水平。目前，十幾家美資銀行在中國開設了一百多家分支行及代表處。早在2004年底，中國就對外資保險公司取消了地域限制，外資在國內可開展除法定保險以外的全部業務。反觀美國，在銀行、保險等領域的開放程度低得難以置信。上世紀九十年代以來，中國銀行、建設銀行、招商銀行等中資銀行申請在美國設立營業機構多次被美方拒絕。美聯儲等監管機構從母國綜合並表監管、資本充足率及不良資產率、信息披露、反洗錢措施等方面提出各種各樣的限制條件。在保險業方面，美國許多州規定，外國保險公司在沒有準入立法的州經營保險業務，要以先在其它州有商業存在爲前提。許多州規定，除非外國保險公司已被其它州批准，否則不得在本州島內設立子公司或分公司。這實際上剝奪了外國保險公司進入的機會。雖然在相當長的時期內，中國金融企業不可能對美國大量投資，但進入美國市場畢竟是中方的權力。美方沒有理由在壓中國市場開放的同時，以國內法、聯邦分權爲理由，關閉本國市場。
三是中美雙方在知識產權保護、環保、能源等領域的共同利益也越來越多。加強知識產權保護正逐步成爲中國經濟發展自身的需求，此方面不存在政策問題，只存在執行問題，對此雙方已有共識。同樣作爲能源消費大國和石油主要進口國，中美雙方合作的潛力還遠遠沒有得到挖掘。
雙方參與對話的部門在本國並不具同樣影響力
美方參與首輪對話的高官包括：財政部長、商務部長、美聯儲主席、貿易代表，以及勞工、衛生、能源部長等主要經濟部門首腦。中方參與對話的是吳儀副總理，以及國家發改委、財政部、商務部、人民銀行、農業部、衛生部、信息產業部等對口部門負責人。
正如許多研究者所指出，由於相關信息、統計數據的分割持有，中國的政府部門在相關業務領域具有很強的決策控制權，而美國的相關政府機構很難掌握類似的權力。在美國的政治體制下，存在衆多的行爲者，他們都試圖對相互競爭的目標進行妥協。總統及其外交班底在對外政治經濟政策領域發揮着主導的作用。而國務院、商業部、能源部、貿易代表辦公室(USTR)等行政機構則主要是作爲政策的執行者而存在。
有趣的是，雖然中國的政府部門很權威，但一些具體問題出現時，美方會發現很難找到能全權負責的部門來回答他們關心的問題。因爲，就一些重大問題決策，中國各政府部門之間存在複雜的討價還價、共同決策過程。比如QFII、證券市場的監管者可能希望通過不斷增加額度，推動、維持市場繁榮，而人民銀行則可能從控制流動性的角度，希望控制節奏。最終的QFII規模是不同部門之間妥協的結果。
雙方類似部門的職能差別很大，最爲典型的是美聯儲與中國人民銀行。美聯儲不屬於政府序列，在本國利率政策方面擁有很強獨立性，“一個政策工具實現一個政策目標”的觀點對該機構有很大影響。多數聯儲理事主要從國內增長、通脹、就業三個角度決定利率政策，並不着眼於美元匯率走勢，美聯儲主席也很少在經濟外交場合露面。而人民銀行除了負責利率政策外，還主導匯率政策的制定，人民銀行行長與財政部長共同出席八國財政會議。如此內外均衡政策決策權於一體的體制，在主要經濟大國中極爲罕見。中美雙方財政部的地位也很大。美國財政部居於政府經濟部門之首，財政政策主要出自該部門，相當於中國的“半個國家發展改革委加財政部”。
體制差異也是對話的障礙
在對華交往過程中，藉口國會因素向我施壓、“唱紅臉、白臉的雙簧”，是美國行政當局的傳統技巧。但建立在充分決策民主基礎上的政策政治過程，也確實爲持各種對華觀點的人以各種方式介入對華政策的制定，提供了可能。關於逆差、人民幣匯率等全局性問題，美國的各類機構進行了深入的研究，得出了相當客觀的結論。他們有渠道將自己的意見上達決策層，使決策者清楚美國的國家利益所在。美國行政部門中也有一個複雜的官僚科層結構，這些官僚機構在對華事務上有着很強的政策慣性，強調自己的邏輯，有着自己的行事方式。在白宮、國會的對華政策轉向之後，這些行政機構往往只有在發生較大的人事調整甚至傾軋之後，才能轉過彎來。但是，通過“旋轉門”制度，那些掌握足夠知識、擁有必要政治基礎、真正具有全球眼光的優秀人物，能夠通過便捷的渠道進入最高決策層。此一點也是民主制度下官僚機構的活力所在。
關於中國的行政體制、尤其是官員選拔任用機制的優劣，國內政治體制改革的設計者們已有非常清晰的表述，無需贅言。從政治文化的角度看，對話雙方確實有着非常不同的背景：一方在傳統官場文化中浸淫數十年，以行政爲終身追求的目標；另一方則轉戰商場、學場、官場，從未打算將公務員作爲終生職業。中方偏愛考慮長期、通盤考慮問題。在老成謀國者看來，某某在對華政策上一直待我不薄，可以做出某種姿態，讓對方在國內有個交代。而對方則考慮，時不我待，要對得起任期，能換取我方作出多大讓步，就收穫多少，以便爲下一步“旋轉”積累資本。
|
