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2007年第3號(總第21號)：“天然林資源保護工程資金審計結果”(07-5-16)
天然林資源保護工程資金審計結果
(二○○七年五月十六日公告)
根據《中華人民共和國審計法》的規定，審計署於2006年下半年對雲南、四川、甘肅、山西、河南、內蒙古、吉林和黑龍江(含大興安嶺林業集團公司)8省(區)及其所屬的33個縣、森林經營局、林業局(以下簡稱縣、局)2004至2006年6月國家和地方投入的天然林資源保護工程(以下簡稱天保工程)資金進行了審計，對部分工程實施以來的效果等情況進行了調查。
一、基本情況和審計總體評價
國務院2000年批覆的長江上游、黃河上中游地區和東北、內蒙古等重點國有林區天保工程實施方案(以下簡稱《實施方案》)，確定從2000至2010年在17個省(區、市)實施天保工程，規劃投資962億元。這次審計的8省(區)2004至2006年天保工程計劃投資159.7億元；截至2006年6月，實際到位資金143.4億元，爲計劃的89.8%，其中中央資金全部到位，地方配套資金到位42.7%。此次審計資金總額爲49.3億元，佔8省(區)實際到位資金的34.4%。
審計結果表明，按照《實施方案》，國家林業局在實施天保工程中發揮了組織、協調、指導和監督作用，8省(區)人民政府在加強工程資金管理、加快生態公益林建設、落實森林資源管護責任、做好森工企業富餘職工分流安置工作等方面積極組織開展工作，天保工程建設總體進展順利。
(一)落實責任，加強管理，資金使用逐步規範。國家林業局認真組織落實《實施方案》中關於工程實施的目標、任務、資金、責任“四到省”的要求，明確了省級政府對工程實施負全責。8省(區)人民政府按照“四到省”的要求，將目標和任務層層分解，並逐步建立資金管理內控制度及資金安全責任追究等制度。重點國有林區大多成立了會計覈算中心，集中核算天保工程資金。國家林業局每年組織對天保工程資金管理和項目實施情況進行覈查，8省(區)開展了自查，使天保工程資金撥付、管理和使用逐步規範。
(二)公益林建設任務和森林資源管護責任基本得到落實。一是按計劃完成了公益林建設任務。2000至2006年，長江上游、黃河上中游地區的雲南、四川、甘肅、山西、河南和內蒙古等6個省(區)共完成公益林建設任務6997萬畝，爲計劃數的101%；造林質量基本符合國家驗收標準。二是按《實施方案》要求落實了森林管護責任。審計調查的33個縣、局均採取了近山區家庭管護承包經營、遠山區封山育林等措施。截至2005年底，簽訂管護合同的森林管護面積爲1.43億畝，爲《實施方案》要求的105%。
(三)森林採伐限額指標得到有效控制，基本實現天保工程木材產量調減的目標。“十五”期間，國家林業局嚴格按照國務院批覆的年度森林採伐限額指標給各地下達木材生產計劃指標(爲採伐限額指標的75.8%)。按照《實施方案》確定的目標，從2000年起，長江上游和黃河上中游地區內的5省(區)全面停止了對天然林的商品性採伐；東北、內蒙古國有林區逐步調減木材產量，到2003年嚴格執行了木材減產計劃，2005年木材產量比1997年調減了39.5%，基本實現調減40%的目標。
(四)森工企業富餘職工安置任務總體完成。根據《實施方案》要求，8省(區)共有61.2萬森工企業富餘職工列入分流安置計劃。至2006年6月，已分流安置69.5萬人，爲計劃的113%。其中一次性安置30.3萬人，爲計劃數的106%；轉向森林資源管護、營造林和其他方式安置39.2萬人，爲計劃數的120%。
審計發現，由於《實施方案》編制時間緊，工程實施跨度期長等原因，在工程資金使用效益、促進森工企業發展和職工收入水平提高、確保森林資源安全等方面，還存在一些需要糾正和改進的問題。
護衛京津的綠色長城—三北防護林帶(資料圖片)
二、審計發現的主要問題及建議
(一)天保工程部分資金使用違規和效益不高。
一是違規使用天保工程資金1.3億元，佔審計資金總額49.3億元的2.7%。其中一些部門和單位挪用8007萬元，虛報冒領2249萬元，滯留未撥2978萬元，超標準建設等280萬元。如甘肅省迭部林業局虛報冒領森工企業富餘人員一次性安置補助資金2128.4萬元，主要用於借給下屬公司和林場搞房地產開發及企業經營等支出。雲南省香格裏拉縣(國家扶貧開發工作重點縣之一)計劃建設49塊天保工程宣傳碑(牌)，每塊投資0.27萬元，總投資12.3萬元。在實際建設中搞鋪張浪費，建成的9塊宣傳碑(牌)，平均每塊碑(牌)支出11.84萬元，共投資106.6萬元。
二是森工企業基本養老保險中央財政補助資金結餘較多。天保工程實施以來，中央財政每年給予森工企業的養老保險財政補助，一直是按照《實施方案》確定的1997年在職職工繳費人數和標準“固定不變”撥付的。但森工企業分流安置富餘職工後，在職職工人數大幅減少，造成森工企業取得的中央財政這項補助資金使用不完，結餘較多。審計抽查雲南、四川、甘肅、山西和黑龍江5省的有關部門和單位共結餘這項資金2.4億元，佔同期中央財政撥付給的養老保險補助資金的33.4%。
(二)森工企業負擔重。
一是東北、內蒙古重點國有林區森工企業實施天保工程以來，上繳給上級管理部門的管理費和利潤逐年增加，這樣做雖不違反規定，但使企業負擔逐年加重，在一定程度上抵消了國家天保工程補助資金髮揮的作用。大興安嶺林業集團公司等5家森工集團公司2000至2005年得到中央財政補助資金213.8億元，用於其下屬森工企業森林管護和基本養老保險等支出，但同時5家森工集團公司又要求下屬森工企業逐年增加上繳的管理費和利潤，2005年上繳額爲2000年的1.5倍，6年共計26.9億元。
二是國家對天保工程區森工企業免除債務的政策未能全面落實。2005年6月，國家下達給8省(區)天保工程區第一批森工企業金融機構(包括銀行和金融資產管理公司)債務免除額共78.5億元。至2006年11月，尚有49.1億元未予免除。在這49.1億元中，有34.9億元(佔71%)應由有關金融資產管理公司予以免除，但由於對金融資產管理公司處置這部分債務所發生的損失如何補償沒有明確政策規定，導致這部分債務未能免除。
(三)天保工程區存在影響森林資源安全的問題。
一是濫伐盜伐林木。據28個縣、局提供的資料，2004年濫伐盜伐林木1882立方米，2005年爲4146立方米，上升120.2%。2003至2004年，河南省洛陽市公路管理局未經許可在天保工程區內佔用林地71畝建設公路，擅自砍伐林木281立方米。2005年，黑龍江省呼瑪縣興安礦業有限責任公司在未取得采礦權的情況下，在天保工程區內開採鐵礦，違法佔用林地89畝，毀壞林木35立方米。
二是森林後備資源受到威脅。如2005年，龍江森工集團按照天保工程定產執行的採伐量中，有70%是屬於森林後備資源的近熟林和中齡林。主要原因是應作爲木材生產主要資源的成熟林和過熟林的蓄積量(不包括禁伐區的)僅佔其森林總蓄積量的4.3%。又如黑龍江省大興安嶺林區2005年森林蓄積量與天保工程實施前的1997年相比，成熟林和過熟林蓄積量減少了41%。這表明符合木材生產要求的主要資源在不斷減少。
針對審計發現的問題，審計署已依法出具審計報告，並下達審計決定書。同時提出如下建議：
第一，調整《實施方案》有關內容。天保工程實施6年多來，森工企業職工人數、養老保險繳納標準、物價水平以及森林資源狀況等，與天保工程實施初期相比已經發生較大變化。《實施方案》確定的有關政策已不符合或不完全符合現實情況。國家有關部門應從實際出發調整《實施方案》有關內容。一是根據森工企業職工人數、工資和物價水平等變化情況，動態安排基本養老保險等財政補助資金額，以提高資金使用效益。二是進一步合理調減東北、內蒙古重點國有林區的木材產量，以促進森林後備資源的恢復與增長。三是重視並研究解決地方配套資金不到位的問題，以更好保證天保工程建設資金的需要。
第二，減輕森工企業負擔。目前森工企業的負擔既包括歷史遺留的債務負擔，也含有森工企業政企合一和企業辦社會的管理體制所帶來的負擔。爲解決森工企業負擔重問題，一是國家有關部門應儘快協調和全面落實債務免除，二是林業主管部門和相關部門以及天保工程區各級政府應按照《中共中央國務院關於加快林業發展的決定》要求，加快推進國有森工企業改革，進一步完善其法人治理結構。
第三，強化監督管理。林業主管部門和相關部門以及天保工程區各級政府應切實糾正或督促糾正在審計、覈查和自查中發現的擠佔挪用等違規使用天保工程資金的問題，不斷完善天保工程資金監督管理制度，加大對濫伐盜伐森林資源行爲的打擊力度。
三、審計發現問題的整改情況
國家林業局和8省(區)人民政府對審計查出的問題十分重視。國家林業局提出重點做好7項工作：一是召開天保工程審計問題整改工作電視電話會議，要求各地有針對性地制訂落實整改措施，同時部署開展天保工程實施情況大檢查。二是進一步完善工程建設的規章制度。主要針對工程實施中的重點和薄弱環節，建立完善相關制度與監督制約機制。三是加大對各地整改工作的督辦力度。派出督導檢查組，對問題較多的省區進行重點督辦檢查。對整改工作不力的省區，將採取通報批評、停止撥付工程資金等措施。四是今年上半年對沒有納入2006年審計範圍的部分省區天保工程資金的使用情況進行稽查。五是積極會同發展改革委、財政部做好天保工程實施方案調整工作。六是加強各級管理人員和工程技術人員的培訓，提高政策水平和業務能力。七是加強對森工企業改革的研究指導，協調落實相關政策，切實減輕森工企業負擔，爲天保工程建設和森工企業改革創造良好條件。截至2007年1月，各地整改工作已初見成效，已整改違規資金5093萬元，佔審計查出違法違規問題總金額的37.7%。其中雲南省、黑龍江省、內蒙古自治區和山西省已全部整改完畢。
附件：
審計的8省(區)名單附件審計的8省(區)名單
1.雲南省(屬於長江上游地區)
2.四川省(屬於長江上游地區)
3.甘肅省(屬於黃河上游地區)
4.山西省(屬於黃河中游地區)
5.河南省(屬於黃河中游地區)
6.內蒙古自治區(屬於黃河中游地區和內蒙古重點國有林區)
7.吉林省(屬於東北重點國有林區)
8.黑龍江省(含大興安嶺林業集團公司。屬於東北重點國有林區)
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