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統籌城鄉就業是
政府工作的一項重要職責
莫榮
黨的十六屆六中全會提出，強化政府促進就業職能，統籌做好城鎮新增勞動力就業、農村富餘勞動力轉移就業、下崗失業人員再就業工作，加強大學畢業生、退役軍人就業指導和服務。統籌城鄉就業已經成爲政府工作的重要職責。
一、統籌城鄉就業的概念和內容
統籌城鄉就業，就是從我國經濟社會城鄉協調發展的大局出發，按照全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的目標，貫徹以人爲本的要求，在搞好城鎮就業再就業工作的基礎上，大力推進農村勞動力向非農產業和城鎮轉移就業，從體制、政策和工作體系入手，建設城鄉一體化的勞動力市場，促進城鄉勞動者實現比較充分的就業。
統籌城鄉就業，要抓好城市就業、農村就業和農村勞動力向城市和非農產業轉移就業三方面的工作，三者不可偏廢，當前的重點應該逐步轉移到農民工問題上。統籌城鄉就業的基本目標是促進城鄉勞動力市場一體化和農村勞動力的有序和穩定轉移，不斷理順和優化城鄉就業關係，努力擴大城鄉就業，提高城鄉就業的現代化水平。
統籌城鄉就業的主要內容有三，一是解決勞動力轉移的非農產業需求問題。這屬於宏觀經濟和產業政策範疇。即通過實行合理的宏觀經濟政策特別是產業政策，促進農業和非農產業的發展，以擴大就業、促進農村勞動力轉移。這主要解決勞動力轉移的機會問題。同時，通過教育培訓事業的發展，提升勞動力素質和技能，以適應產業的發展和結構的提升，這主要解決勞動力轉移的能力問題。二是解決勞動力轉移和城鄉一體化就業的制度和政策環境問題，使勞動力轉移的制度性障礙得以清除。勞動力的配置具有相對的穩定性和較高的效應，勞動者轉移後的勞動保障權益能夠得到保障，從而解決“轉得出”和“留得住”的問題。三是解決供求連接問題，關鍵是要發揮勞動力市場的作用，減少勞動力市場信息供求錯位，強化工資槓桿機制的作用，從而使農村勞動力向非農產業轉移暢通無阻。統籌城鄉就業，促進農村勞動力穩定轉移，涉及多個部門的工作，牽涉到各方面的利益，因此不是勞動保障部門一家的事，需要各部門、各方面協同合作，共同推進。
二、統籌城鄉就業的原則和重點
統籌城鄉就業應該遵循的原則：一是立足當前，着眼長遠。解決當前突出問題與建立長效機制相結合，重點放在建立長效機制上；通過全面貫徹落實已有政策，推動制度的創新和轉變，以制度創新進一步保證政策的落實。二是配套改革，解決深層次的制度問題。三是因地制宜，分類指導。大城市與中小城市、輸出地與輸入地、沿海地區與中西部地區的重點不同，應根據實際情況確定工作重點。四是循序漸進，逐步推進。
從城鄉就業結構發展演變的規律看，統籌工作的重點和關鍵還是促進農村勞動力的轉移。統籌城鄉就業是對傳統二元就業制度的變革，是新時期就業工作重點轉變的重要內容。其中，關鍵的問題是處理好政府和市場的關係。統籌城鄉就業的主體是政府，但政府不能包辦城鄉就業，而是要培育和發展勞動力市場，調整和完善宏觀經濟政策和產業政策，利用市場機制和政策導向，同時輔以必要的行政手段，促進城鄉就業協調發展和結構升級，促進城鄉勞動力享有平等的就業機會。在統籌城鄉就業方面，政府應着重抓住統籌城鄉就業規劃與宏觀調控、統籌城鄉就業促進、統籌城鄉就業管理與服務、統籌政府在城鄉就業方面的職能和責任等幾個核心環節。
農民工已經成爲產業大軍的主力，是城市社會經濟發展的重要力量。爲改善農民工就業環境，保護農民工的權益，維護社會的和諧與穩定，中央政府發佈了一系列文件，出臺了一系列政策和措施。但目前農民工的問題仍然十分突出，如工資偏低，被拖欠現象嚴重；勞動時間長，安全條件差；缺乏社會保障，職業病和工傷事故多；培訓就業、子女上學、社會居住等公共服務嚴重不足等。
統籌城鄉就業的政策在於建立“三個體系，兩個制度”。建立健全管理城鄉就業的組織體系，統籌規劃和管理城鄉就業工作。建立覆蓋城鄉的職業培訓體系，爲城鄉勞動者提升職業技能提供有效服務。建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系，爲城鄉勞動者就業、再就業、轉移就業提供有效服務。健全勞動用工管理制度，切實維護城鄉勞動者權益。完善社會保險制度，妥善解決農村勞動者的社會保障問題。
只有加強統籌城鄉就業的政策，才能解決統籌城鄉就業中存在的各種問題。
(作者：勞動和社會保障部勞動科學研究所副所長、研究員)
完善勞動力市場的
政策着力點
楊宜勇
目前中國的積極勞動力市場政策不具有普遍性，主要是針對城鎮的四類人：一類是國有企業的下崗職工；二類是國有企業的失業人員；三類是國有企業關閉破產需要安置的人員；四類是享受最低生活保障並且失業一年以上的城鎮其他失業人員。實際上受助人員大部分仍然是源自國有企業的下崗失業人員。其原因是沿襲計劃經濟時期形成的路徑依賴。所以，未來中國積極的勞動力市場政策應該實現更大範圍的公平，覆蓋所有需要幫助的人羣。因此，一方面應該覆蓋城鎮所有勞動者，在中國邁向工業化、城鎮化和現代化的過程中，經濟結構和社會結構的調整將不斷加劇，結構性失業將是今後相當長一個時期以內難以避免的現象。因此，積極的勞動力市場政策除覆蓋國有企業下崗失業人員以外，還應該惠及集體企業、私營企業和三資企業的下崗失業人員。除覆蓋“4050”人員以外，還應該惠及失業的大學生、高中生和初中生。另一方面，應該覆蓋農村勞動者。在中國，農民，特別是農民工是勞動力市場上的弱者。公共財政政策的陽光雨露應該普照到他們的身上。中國積極勞動力市場政策邊際效應大幅度遞減的現象就是其目標人羣的排他性造成的。
未來勞動力市場政策的着力點是：
1.擴大就業總需求，前移積極勞動力市場政策的重心
從宏觀層面上看，積極的勞動力市場政策指以促進就業爲取向的宏觀政策體系，即不僅要將就業作爲經濟增長的前提和經濟運行的結果，而且要將其作爲經濟發展的基本目標，在產業結構和產業佈局的調整以及經濟增長方式和增長速度的確定等重要決策中，充分考慮各項措施的就業效應，將能否促進就業增長作爲宏觀經濟決策的基本原則。“十一五”期間，從經濟結構和企業結構的角度來看，爲擴大就業需求，中國要大力發展勞動密集型產業和中小企業。當勞動力市場供求矛盾突出、失業壓力較大時，各級政府要通過積極的就業投入政策和產業結構調整政策，促進勞動密集型產業的迅速發展，以提高經濟增長的就業密度，並大力發展就業容量大、投入少、見效快的第三產業和民營企業。
2.深化體制改革，全面促進城鄉勞動力市場一體化
推進建立全國統一勞動力市場。把促進農民勞動力轉移就業作爲就業工作的重要內容。目前城市裏一方面有人沒事幹，另一方面有事沒人幹。通過積極的勞動力市場政策，在城鎮內部並不能完全解決這一問題。而大量農村剩餘勞動力可能填補一些城鎮沒有人乾的崗位。因此，實現城鄉勞動力市場一體化，加快勞動力流動很有必要。首先，要建立城鄉統一的就業登記制度，這是一項基本不涉及利益關係調整的基礎性工作，是一個阻力最小的突破口。在農村普遍建立就業登記制度，對農村剩餘勞動力中有轉移要求的人員進行失業登記，並以登記失業人員的就業率作爲判斷各級政府及相關部門工作成績的標準，可以改善目前積極勞動力市場政策只關注城鎮下崗失業人員的不合理狀況，提高再就業工作的效率，促進社會公平。與此同時，要大力發展中心城鎮，加快農村的城鎮化進程；並主動適應城鎮化發展的需要，積極推進戶籍制度、就業制度和社會保障制度的改革。
3.構建協商機制，全社會共同促進就業工作
改進積極勞動力市場政策的效率，必須通過政府、僱主和工會組織密切協作，協同促進就業工作。中國目前有再就業工作聯繫會議制度，但是仍然是政府唱主角。就業不僅要靠市場機制，還要有社會機制，要通過完善政府、僱主和工人(或者工會組織)三方協商機制全面促進就業，這也是和諧社會機制建設的重要內容。市場經濟條件下的政府就業目標不是完全就業，而是充分就業。通過市場機制配置勞動力資源，使勞動力供給與需求趨於均衡的就業量就是充分就業量。充分就業是經濟運行效率提高的重要保證。
4.減少就業歧視，增進勞動力市場的公平
在構建社會主義和諧社會過程中，關注並全面提高就業質量，縮小不同人口羣體之間就業質量的差異，減少就業歧視，這對維持社會穩定、保證社會公正非常重要。國家要從釐清勞動力商品屬性與勞動者的主人翁地位、勞動力市場的競爭性與穩定性、勞動力市場上的個人行爲與組織行爲三種關係的高度，儘快制定《公平就業法》、《勞動監察條例》、《勞動力市場管理條例》等相關配套法規。
5.樹立普惠意識，加強對新增就業人口中弱勢羣體的關注和就業扶持
未來積極的就業政策應該由針對部分人羣的特惠政策走向針對所有人羣的普惠政策。在解決下崗失業人員再就業、農民工進城就業環境問題的同時，要加強對城鎮新增就業羣體就業問題的關注。要加強對長期待業人員的系統調查，以準確瞭解和判斷其構成特徵、就業狀況、生活狀況以及社會需求。重新定位勞動預備役制度，理順失業登記、就業培訓、職業介紹等就業服務與勞動預備役的銜接，清除強制性認證造成的就業門檻，發揮其提高勞動者就業技能、促進就業的作用。在制定和完善積極的就業政策時，要將長期待業的畢業學生和失地失業農民納入政策體系之內。
6.以職業教育爲重點，推動高中階段教育的普及
加大人力資本投入，不斷提高勞動力素質，是消除結構性失業和鼓勵創業的不二途徑。在城鎮，逐步普及高中階段教育是化解失業風險的重要手段。職業教育應成爲高中階段教育尤其是鄉村高中階段教育發展的重點，就業導向是其發展的重要原則。從實踐來看，只有能夠將勞動力市場需求與課程設置相結合的職業教育機構，才能得到很好的發展。因此，要加強行業協會和企業合作，建立職業教育與就業崗位需求之間的紐帶，適應經濟發展需求。推動教育和培訓的地區合作，實現教育需求與教育資源、就業崗位供給與勞動力供給的有效配置。
7.密切關注國際市場，積極防範貿易摩擦對勞動密集型行業的負面影響
目前，我們在國際市場上具有比較優勢、易引發貿易摩擦的行業大多是勞動密集型、吸納人員就業多的關鍵行業。在當前嚴峻的就業形勢下，這種國際貿易摩擦對就業產生的影響應當引起高度的重視。今後將我國的就業問題納入整個世界經濟的大環境中來考慮，全面認識加入WTO以後我國就業面臨的機遇和挑戰，在對外開放的經濟環境中考慮就業問題。一要在制定各項促進就業和再就業政策時，充分考慮對外開放條件下的有利和不利因素，取利去弊。二是要採取穩健的匯率調整機制，將其對就業的負面影響降到最低。三要針對貿易摩擦和匯率變動等不確定性因素增加的情況，在全國特別是貿易摩擦集中的行業、地區建立相應的失業預警系統，密切關注貿易摩擦、匯率變動對有關行業的就業造成的影響，提出應對措施。
8.改進勞動統計，完善勞動力市場信息系統建設
我國的勞動統計系統應逐步按照國際通行的標準，規範我們的統計行爲，包括指標設置、指標定義、調查方法以及數據的發佈方法等。因此借鑑外國經驗，改進我國現行的就業失業統計已勢在必行。要儘快建立起有權威和信譽的全國統一勞動力供需信息的搜尋與組織系統及其管理制度。要適應市場取向就業制度改革的需要，切實抓好勞動力供需信息搜尋的網絡建設，並通過對全國城鄉廣泛的勞動力資源調查與需求預測，及時掌握其供求狀況。同時，做好信息的收集、整理、儲存、交流、傳播與諮詢工作，發揮信息的引導作用，爲企業下崗職工再就業和農村剩餘勞動力有序轉移提供優良的信息服務。
9.健全國家勞動法律體系，依法改善勞動力市場
在“十一五”期間，中國要切實維護勞動者合法權益，以適時出臺《促進就業法》、《社會保險法》和《勞動合同法》爲重點，全面充實我國勞動力市場的法律框架，使之逐步完善。要利用各種媒體和手段，廣泛宣傳勞動就業法律法規，進一步強化用人單位的社會責任，建立企業勞動就業的誠信評價制度，促進勞動力市場主體自覺守法。要不斷完善勞動關係三方協商機制，建立健全集體協商和集體合同制度。要努力改善農民進城就業環境。清理和取消針對農民進城就業等方面的不合理限制，完善針對農民工的就業服務。
(作者：國家發改委經濟研究所副所長、研究員)
逐步完善統籌城鄉就業的
法制環境
張麗賓
統籌城鄉就業，是國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要確定的一項重要任務，也是落實科學發展觀和建設社會主義和諧社會、促進城鄉協調發展的一項重要措施。國務院明確提出，要組織有條件的地區進行統籌城鄉就業試點，爲全面推進統籌城鄉就業工作積累經驗。從2006年開始，20個省48個市開展了統籌城鄉就業試點工作。
從全國和各地出臺的試點方案和試點經驗看，不論是城鄉統籌就業步伐較快的東部地區，還是步伐較慢的中西部地區，統籌城鄉就業的制度和政策措施已比較完善，但是，都幾乎沒有制定或準備制定關於統籌城鄉就業的法律法規。這種狀況將可能導致相關制度、政策措施難以落到實處。
第一，從依法行政的角度看，需要加強統籌城鄉就業的相關立法。
我國《憲法》明確規定，要“依法治國，建立社會主義法治國家”。爲全面落實“依法治國”方略，國務院發佈了《全面推行依法行政實施綱要》，明確提出今後十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求，要使行政權力“授予有據、行使有規、監督有效”，使政府機關不越位、不缺位、不錯位。這就意味着，我國政府部門政策制定和實施活動必須具有明確的法律依據。目前，統籌城鄉就業工作的推進完全依據政府的政策，雖然在現行的行政體系內可以依靠行政手段推進，但是，當具體政策推進到行政體系之外的市場主體時，還是難免發生行政不作爲或作爲不當的情況。因此，從依法行政的角度看，需要加強相關立法，使統籌城鄉就業工作有明確的法律依據，爲新的政策措施的制定賦予法律上的義務，爲相關政策措施的實施提供國家強制力的保障。
第二，從法律和政策的功能看，應該加快統籌城鄉就業的相關立法。
法律和政策是調整社會關係的兩種規範形式。相對法律的長期性、剛性而言，政策更具有短期性和靈活性。在對同一關係進行調整時，二者相輔相成而不能相互替代。由於我國經濟發展水平還相對落後，各地發展極不平衡，實現城鄉一體化勞動力市場、城鄉平等就業將是一個長期過程。在試點階段，各地可以根據自身所處的發展階段、地域性特點等實際情況，確定統籌城鄉就業的內容、重點和路徑，制定分階段、有針對性的政策措施。但是，基於城鄉統籌就業從根本上決定着我國經濟社會發展的進程，是我國“十一五”時期乃至今後更長時期經濟和社會發展的主要任務之一，因此，在試點取得成功經驗之後，需要儘快將行之有效的政策措施上升到法律層面，確保城鄉統籌就業工作的有效全面推進。
第三，從統籌城鄉就業的具體實施看，應加快統籌城鄉就業的相關立法。
一直以來，我國就業的主要矛盾是城鎮就業，因此，就業政策、就業投入、就業工作組織體系都是以城鎮爲主。統籌城鄉就業意味着，要將以城鎮勞動力爲主的就業工作對象擴展到全體農村勞動者，將主要針對城鎮勞動者的就業促進政策擴展到農村勞動者，要將以城鎮爲主的就業工作體系擴展到農村地區，等等。上述規劃和目標可以制定得很合理，但是，具體到每一項工作的推進都需要等量的財力投入。如對農村勞動力進行失業登記，並定期公佈就業和失業狀況，建立覆蓋城鄉的職業培訓體系，制定職業培訓計劃，實施各類培訓，完善公共就業服務網絡佈局，強化對企業勞動用工的監督檢查等，都需要落實項目資金和工作經費。由於沒有相應立法，在各種財政支出擠壓的情況下，統籌城鄉就業的財政支出對政府是一種軟約束，一般只會象徵性地支出一些，根本無法保證開展工作所需的經費支持，最終導致規劃很好，但難以落實。
由於沒有明確的法律依據，相應的機構不僅沒有法律上的責任壓力，反而存在法律上的擔憂；實施機構也難以採取法律上的救濟手段。因此，要使統籌城鄉就業規劃真正落到實處，必須加強具體立法。
第四，從實現城鄉平等就業看，也必須就統籌城鄉就業進行立法。
統籌城鄉就業有兩個核心問題，一是消除城鄉之間在勞動力素質、就業機會、基礎設施、政策投入等方面客觀存在的巨大差距，建立城鄉一體化勞動力市場；二是要徹底消除就業歧視，實現城鄉平等就業。
就業歧視是一種差別對待，對部分勞動者的不當排斥是就業歧視，對部分勞動者的不當優惠同樣構成就業歧視，因爲它侵犯了其他勞動者的平等就業權。就業歧視廣泛存在於求職、就業、就業服務、員工管理以及政策法規制定過程中。就業歧視的實施主體可以是用人單位，也可以是政府部門或社會中介機構。
我國對農村就業的差別對待是體制性的，滲透到各項制度、政策、措施乃至人們的思維和行爲習慣中，自覺不自覺地體現在決策者和執行者的具體行動中。特別是由於受到財力等資源約束時，更容易對農村就業實行差別對待。要想從根本上扭轉體制性的就業歧視，推進城鄉平等就業，只有通過立法強制實施。
總之，要真正實現城鄉統籌就業，必須儘快進行相關立法。
(作者：勞動和社會保障部勞動科學研究所研究員)
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