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今天(6月27日)，審計署審計長李金華向十屆人大常委會第二十八次會議作了《關於2006年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》(以下簡稱報告)。
“發改委等25個部門共挪用資金27.54億元、19部門發現190億問題資金、4部門17億資金違規建樓堂館所……”李金華的報告中沒有迴避問題，沒有迴避問題部門，甚至沒有迴避個案。
人們注意到，由審計署“編劇”的這部“問題大劇”，主角沒變，“故事”內容沒變。審計與被審計者各自堅守着自己的信念，審計署：屢犯屢審；被審者：不得已屢審屢犯。
屢審屢犯制度原因破解
“屢審屢犯、屢犯屢審，絕不是哪個部門的問題，必定有制度上的原因。”今天，審計署一位人士這樣告訴記者。他認爲，李金華今日審計報告中提到的中央預算執行中存在的問題，從1995年審計署第一次向全國人大常委會作審計報告時就有所涉及，“可以說，12年來這樣的問題年年都有，年年都出現。是中央預算執行單位故意違法違規，故意跟審計署過不去？”他說，“顯然不是。問題出在哪兒？出在制度上，出在法律不健全上。”
長期從事審計問題研究的審計專家、審計研究所副所長崔振龍今日在接受記者採訪時坦陳，制度及法律上的問題是到了該擺上桌面認真考慮解決的時候了。他認爲，屢審屢犯的問題多是出在制度不健全上。而制度不健全既有預算編制科學性不夠的問題，也有政府會計制度缺少、政府項目管理運行機制和權力分配機制不明確的問題。
比如挪用問題，“真正意義上的惡意挪用不能說沒有，但是，絕大多數部門應該都不是這種情形。”崔振龍認爲，像今天李金華所披露的發改委等25個部門挪用資金27.54億元的問題，“其中大部分可能都是由於制度原因造成的。由於預算編制的不科學、不細，‘打醬油的錢有時候又不得不用來買醋’。”再有，就是超出預算的追加問題等等。
預算編制不完整也是不容忽視的一個制度原因。崔振龍認爲，這種不完整包括政府部門的一些收入沒有納入預算等。
他特別談到，相對於企業而言，我國的政府預算會計制度欠缺更多，“從目前的情形看，可以這樣說，科學的政府預算會計制度至今仍沒有建立起來，從而不能對政府資產和負債情況進行科學地核算，政府預算中不能清晰地反映出政府的資產和負債情況。”對此，崔振龍的看法是，這種體制下，預算執行不可能完全不出問題。
涉及制度原因的第三個方面是，政府項目管理上的問題。崔振龍告訴記者，目前，國家項目管理運行機制和權力分配機制仍不夠明確，存在着政府項目管理中央集權的傾向，最終出現重複審批等問題。他認爲，這也是導致“2005年中央財政補助5省(區)的190項專項轉移支付中，有53項存在內容交叉重複的問題，涉及資金56.66億元”問題的重要原因之一。
預算法仍在“超期服役”
我國現行的預算法1994年頒佈，1995年1月1日起執行，至今已過了12年。
2005年，中央財經大學教授、政府預算問題專家李燕在接受記者採訪時就曾呼籲說，預算法“藥效過期”，“藥力失效”的問題已經顯現。
比如，大量的預算外資金來源遊離於預算管理之外的問題、預算編制時間過短的問題、預算執行透明度低，預算監督不力的問題。專家認爲，這些新問題，舊法律實際上已經很難再約束。
李燕等專家認爲，要解決這些問題，必須修改預算法，進一步明確人大及其常委會對預算編制、預算執行方案的知情權，人大常委會初審和人代會審議預算案的修正權，對政府部門違法的處置權。
據專家透露，早在兩年前，預算法已經在修改。按照當時的修改計劃，去年預算法就應該修改完畢。但是，至今這部法律沒有完成修改。
“法律框架在那擺着，預算法12年不變，期望中央預算執行有大的改觀也不大現實。”崔振龍說。
“而要解決中央預算執行中出現的問題，必須站在法律而不是一般行政管理的高度來理解和規範預算管理。”有關專家指出，應該從編制、審批到執行的各個預算環節都體現法治過程，通過法律建立一個由立法機關代表人民審查政府該怎麼花錢、花多少錢以及最終是否遵守到位的法治過程。
而目前的現實是“法治過程”卻面臨沒有適合的法可依，源頭無法的問題實際上已經無法迴避。這位專家說，強化政府預算源頭上的制度建設，推動預算管理的法制化，纔是根治預算違法違規問題的根本之策。
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