|
特約記者傅學裏發自上海
“大家拿電話號碼本來看一看，有機構在做的事情，政府就別做了，社會能做的交給社會，政府把核心職能做好就行了。”爲了勾畫政府與社會的邊界，浦東新區一位官員指示幹部們研究上海黃頁，以弄明白新區政府“哪些該幹，哪些不該幹”。
兩年前，國務院批准浦東新區進行綜合配套改革試點，政府行政體制改革位列頭位，意在克服全能型、經濟建設型政府的弊病，打造一個公共服務型政府，這是“中央賦予上海和浦東的新的戰略使命”。
不久前，一項改革成果經由媒體報道引起了公衆的廣泛注意：浦東所有的街道辦不再承擔招商任務。“過去街道招商引資很厲害，現在街道不再管經濟，主要精力是爲社區提供服務。”
9月20日，在中國浦東干部學院的一個培訓班上，授課者、上述浦東新區官員向來自全國各地的廳級幹部們介紹說，浦東將沿着這個基本思路“一點一點往前面走”，理想模式是“在很大的範圍內實行”。
繼續“往前面走”，下一站就是區一級政府了。事實上，“服務政府”四個字已經成爲浦東大小官員的口頭禪，只是每往前走一步，都需要改革者擁有“一往無前的勇氣、克難攻堅的膽識和先行一步的銳氣”(習近平語)。
“鬥牛士”轉身
開發浦東原本的預期是10年再造一個上海，即到2000年浦東GDP總量達到500億元，這等於上海1990年的經濟總量，而2000年浦東的GDP總量已經達到1000億元。2006年浦東GDP總量已經翻升至2365億元，占上海全市比重的23%。“這是一個改天換地的變化。”浦東新區宣傳部一位官員如是說。
如今的浦東陸家嘴金融貿易區外資銀行林立，中國大陸境內一半以上的外資銀行業務在這裏交易，但1990年陸家嘴還是一派牧野田園風光，浦東開發伊始，上海人“寧要浦西一張牀，不要浦東一間房”。現如今，上海一半以上的進出口貿易在浦東，浦東對上海經濟的拉動作用已經不言而喻，而且不可或缺。17年來，浦東拉動上海實現了年均11%以上的經濟增長率，浦東在上海是名副其實的“帶頭大哥”。
在成績單裏，有2個數字最能代表浦東改革開放的成果，一個是“一棟樓稅收2億元”，另一個是“一平方公里產值150億元”，前者指的是陸家嘴的“寫字樓經濟”，後者指的是張江高科技園區，平均一公里每年產值150億元，“比如盛大網絡公司，普通的幾層樓裏，幾千個年輕人在電腦上畫畫，一年就有3億美元左右的純利潤”。
今年3月31日，上海新任市委書記習近平在浦東新區調研時說：“上海有責任繼續當好改革開放的排頭兵。”據浦東新區官員透露，習近平要求浦東要做好服務長三角，服務全國的工作。浦東官員跟習近平開玩笑說，浦東就像一個西班牙鬥牛士，拿着紅布把牛(投資者)引來，然後側身一閃，“牛就奔到崑山，奔到南京、武漢去了”。
毫無疑問，中國需要浦東擁有“鬥牛士精神”，即使浦東不願意，由於土地、人力等要素成本偏高於內陸城市，牛們也會棄它而去，“浦東空心化”曾一度甚囂塵上，這不免讓浦東感到緊張，假如牛都跑了，浦東怎麼辦？
事實上，浦東已經走到一個“坎”上，它必須解決核心競爭力的升級換代問題。從倫敦依靠金融等現代服務業重新崛起的經驗中，浦東官員早就對發展方向形成了共識——發展動力從要素驅動爲主轉向創新驅動爲主，大力發展現代服務業。但是，幾年下來浦東一二三產業的比重基本上維持在“0.2∶50∶49.8”的水平，第三產業徘徊不前，而在倫敦等發達城市第三產業的比重都在70%以上。
究其原因，“我們的幹部還不適於爲第三產業營造環境，提供服務。”浦東新區一位官員說，現代服務業的核心資源是人，“這些人都是文化人，對環境很挑剔，對政府服務要求很高。”第三產業發展，最大的障礙是滯後的行政管理體制。
“人們需要一個服務型政府，而不是一個管制型政府。”中國浦東干部學院研究室主任劉靖北教授接受採訪時說，“政府改革的目的就是爲了提供更優質的服務，把高端的人才留下，把人心凝聚起來。服務型政府將是浦東未來的核心競爭力。”
注重終端
“政府改革成爲浦東新一輪發展的內在需要，勢在必行、時不我待。”浦東新區區長張學兵在一次公開演講時說。
2005年向中央提交申請報告時，浦東的一些提法非常超前，比如“逐步推廣行政審批和政府服務‘零收費’”、“探索建立公務員的職業化制度”和“探索街鎮層面社會管理和社區建設的有效機制”等，核心是政府職能轉變，將政府職能真正轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。
如今兩年多時間過去，最突出的一項改革成果，即本文開頭提及的街道辦事處職能轉變。2007年7月27日，浦東新區召開“加強政府公共財政保障，強化公共服務”情況介紹會，高調宣佈終止12個街道辦事處的經濟管理職能，今後“街道幹部的工作重心只有一個，就是全力爲社區百姓做好公共服務”，而街道提供的公共服務由新區政府買單。
公共服務，政府買單，此一行政理念基本上已經沒有異議，問題是哪一級政府來買單？事實上，街道辦事處自設立的那一天開始，其主要職能一直是“建設和管理社區”，但改革前，“稅源基礎薄弱，我們付出很多努力招商，還是難以滿足近10萬人口的社區建設經費需要。”東明路街道黨工委書記吳安橋介紹說。
然而，街道搞招商引資弊端重重。作爲區政府的派出機構，它是城市政府的終端組織，最接近老百姓，如果街道的幹部們“搞招商，忙創收”而無暇服務百姓，久而久之，老百姓將對政府產生厭惡感，此其一。再者，招商引資很可能導致腐敗，致使老百姓對政府產生信任危機。
“招商引資是腐敗的溫牀，這個不是祕密，權力爲了爭奪資本，權力腐敗，資本爲了牟利爭奪權力，資本腐敗。兩方面的爭奪交叉在一起，會蔓延開來，必須通過制度來約束。”復旦大學公共管理學院副院長林尚立教授接受採訪時說。
這位爲政治局講過課的政治學者告訴記者，基層政府機構招商引資引發腐敗，影響老百姓對政府的觀感問題，“中央絕對知道”，但基層財政沒辦法解決，只能允許他們招商引資擴充稅源，“這是改革中必須付出的成本”。不過，林尚立強調，“作爲一個政治家，改革者應該把這種成本降到最低”。
毫無疑問，財政實力是浦東禁止街道招商引資的基礎。數字顯示，浦東除了每年給國家上繳800億，給上海市上繳300億以外，自己尚餘200多億財政資金，其財政實力與成都市相當，可以說是中國最富裕的區級政府之一。在財政實力的保駕護航下，浦東簡其政，讓其迴歸本位。
“政府工作必須注重老百姓的感受，注重終端管理。”一位浦東新區官員說，“嚴格講，政府就像一個服務企業。”
對此認識，林尚立進一步闡述道：“政治是一種高級遊戲，但是人們創造這個遊戲的目的是什麼？政治就是爲了滿足人們的生活，保證每一個人有發展的空間。”林對浦東12個街道取消招商引資評價積極，那麼目前中國城市區級政府有沒有可能取消招商引資，專事公共服務？
“那不會，時機不成熟。”林尚立認爲，區級政府還承擔發展經濟的政治任務，“中國經濟正處在高速發展時期，全民動員發展經濟，還需要區一級政府創造條件。”但林尚立強調“方向是對的”，等中國經濟發展到一定程度，市場發育成熟，將不再需要政府來干預經濟發展，“讓市場的歸市場”。
“我們根本不敢放鬆，稍微鬆一鬆，GDP增長馬上受影響，上海每年11%以上的增長速度就無法保證。”浦東官員感嘆改革之艱難，有如“在游泳中換氣”。
從部門割據到功能區
“我們是小政府，不好混的，想閒就不要來這裏。”浦東新區人事部門的一位官員常常向報考浦東公務員的大學畢業生重複這句話。有時候，他還向別人講述自己曾經半個月沒日沒夜趕工的經歷，“浦東公務員工作量大，大家都很忙，公務員上班看報紙下圍棋的事在這裏是沒有的”。
浦東新區的行政區域，由川沙縣全境，以及楊浦、南市、黃浦3區的浦東地段組成，1990年開放浦東昇格爲區一級政府時，開拓者們爲浦東勾勒了“小政府、大社會”的公共治理模式。當時，僅川沙縣政府就有1000多名公務員，但新區政府區級機關的編制僅爲800名(現擴充到1080名左右)，只留用了300名原川沙縣政府公務員。
機構設置則採用現代政府的“大部委”格局，如經濟委員會一個機構就涵蓋了經委、外經貿委、外資委、協作辦、商委等管理機構的職能，如此大大縮減了政府機構的數量，僅有13個職能局，與上海其他區縣相比，機構減少了一半，相當於國際同等區域的政府機構設置。
與浦東新區局長們交談，常聽他們說“換頻道”一詞，因爲他們一個局長往往對接市政府幾個部門，有時候一天內向幾個部門領導彙報，報告內容、對話方式、言語風格都要相應調整。
儘管當時浦東新區政府改革步伐不可謂不大，但一方面“簡政放權”具有階段性侷限，另一方面“大系統”不變(浦東新區上有上海市政府各部門和中央各部委)，“地方試點改革在改革中會往前邁，改革完了它會回落，適當地修正，並適應大系統”，“中國改革特性是一波一波的，往前走兩步，退後一步，再往前走兩步，再退後一步，再往前走……這樣一個漸進的過程。”林尚立分析說。爲了推動浦東改革，上海市政府曾經下決心把17項審批權下放給浦東，然後由浦東慢慢消化和取消。
本輪政府改革，浦東提出打造“現代政府體系”，再次進行“政府事務重組”，大幅度改革行政機構框架。
其中動作最大的是設立了覆蓋全域的六大功能區，並對原來政府部門職能進行拆分重組，比如原城委和農委被“二拆六”，其職能轉移到功能區，“這樣做是爲了克服原來部門割據、效率低下、信息不公開等諸多弊端。”
六大功能區作爲區政府派出機構，有黨委，有行政班子，其設立並沒有使浦東新增一個編制，這項改革的關鍵是對政府機構、職能的“整合”。本輪政府改革，還有一個關鍵詞：減。以行政審批制度改革爲例，2006年浦東啓動第四輪行政審批制度改革，至今行政審批事項已從最初的724項，減少到200項左右。“一家一家談判，一項一項減掉，很難的，這是一個非常痛苦的過程。”浦東新區綜合配套改革試點辦公室的一位官員說。
“不然公務員這麼少，活怎麼幹？”這位官員說，不需要政府幹預的事，則減；不需要政府掌的“權”，則放給社會；不需要政府管理的事務，則轉給社會服務機構。浦東的NGO 、NPO、社工組織等是中國最發達的。比如樂羣社工服務社是中國第一個民間社工組織，羅山市民會館是中國第一個市民會館。它們都是直接承接政府社會管理職能，面向社區。而政府購買它們的服務，這是這兩個組織得以生存的根本。今年年底，浦東還將出版新區政府依法行政白皮書。
如今，培育社會已經成爲浦東大小官員的口頭禪。“這就是多中心治理模式。”劉靖北教授對記者說，這需要變革行政主導的資源配置方式，調整政府與企業和社會組織的關係，使這三方力量分工合作，各司其職，共享權力，共擔責任。然而，這幅“和諧社會”的圖景能否實現，全系在政府進退之間。一個社會之所以需要政府，就是期望通過政府的權威，節約交易成本，當政府的效能和交易成本等於經濟組織或社會組織的效能與交易成本時，政府的職能界限就應到此爲止。
|
