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嘗試破除“立法部門化”專家建議行政立法和民間立法應互補
4月6日，洛陽市政府在媒體上發佈消息，決定採取公開招標方式，委託社會力量起草一部條例的草案代擬稿。
這是繼鄭州之後，我省又一個嘗試民間立法的城市。
這種民間立法在一定程度上被賦予杜絕“立法部門化、部門利益化”的重任。
曾參與起草《鄭州市物業管理條例(草案代擬稿)》的律師王登巍說，行政立法、專家立法、律師立法三者各有利弊，只有把三者有機結合、取長補短，纔是今後地方政府在立法方式上的最佳選擇。
“洛陽嘗試”
首次招標法案草稿
昨日上午，河南洛太律師事務所律師杜鵬在網上搜索“民間立法”的材料，接下來，他將到洛陽市部分中小學，與教師和學生座談。他把工作日程安排得很滿，目的是草擬《洛陽市中小學校學生人身傷害事故預防與處理條例(草案代擬稿)》(以下簡稱草案代擬稿)。
4月6日，洛陽市政府法制局和洛陽市教育局在當地媒體上發佈了一個特殊的招標公告——《關於委託起草法規草案代擬稿的招標公告》。
該公告大致內容是，爲更好地制定《洛陽市中小學校學生人身傷害事故預防與處理條例》，特向社會“徵集”該條例的草案代擬稿。洛陽市行政區域內的高等院校、科研院所、律師事務所以及法律專家、教育工作者，均可以單位名義投標起草。
據瞭解，這次特殊的招標，要求投標單位及其人員必須熟悉國家關於中小學校學生人身傷害事故預防與處理的法規、政策；具有法學專業技術人員5名以上；對洛陽市中小學生人身安全管理現狀有比較深入的瞭解；具有人身傷害事故預防與處理方面的實踐經驗和理論成果；熟悉地方立法基本知識。
公告還對投標及開標等流程作了安排：投標單位4月21日前將投標書送至洛陽市政府法制局，中標單位一經確定，三方依法簽訂委託協議。同時，中標單位於6月20日前完成法規草案代擬稿的起草工作。6月30日前，洛陽市政府法制局、洛陽市教育局將組織專家對草案代擬稿進行審查，並作出評審結果。
“業界評價”
民間立法能體現民衆訴求
“無論是作爲法律工作者，還是作爲普通洛陽市民，看到這個公告後，我都很激動。”杜鵬說，“採取招標方式進行法規草案的起草，能集思廣益，能體現更多民衆的訴求，還體現了立法的民主性。”
杜鵬分析說，採取招標立法的方式進行法規草案的起草，能保證法規內容的科學性。對於法規草案的起草，如果僅僅由政府或其指定的部門、學術機構來起草，難免視野狹窄。而採取招標的方式，可吸引更多的優秀人才參與立法，讓最優秀的人獲得草案的起草權，這樣能保證立法的質量。
“我們準備以律師事務所的名義投標。爲聽取社會各方面的意見，我們將在洛陽有關網站上開設論壇，徵集意見和建議，邀請社會各界參與進來。”杜鵬說。
洛陽市民張曉理也很支持這種嘗試。
“儘管這只是地方政府對法規草案代擬稿的招標，但是在洛陽的立法史上開了先河，具有里程碑意義。”張曉理說。
司法部研究室副研究員劉武俊說，律師是爲社會提供法律服務、具有民間立場的法律工作者，在立法上具有利益相對中立的特點。實踐證明，由地位相對超脫、利益相對中立的律師起草法規草案，在一定程度上可以有效避免由行政主管部門負責起草的“立法部門化、部門利益化”傾向，防止地方立法中的腐敗現象。從這個意義上講，讓律師成爲“立法之師”堪稱立法腐敗的“剋星”。
“專家建議”
應多列幾家中標單位
4月9日下午，洛陽市政府法制局負責聯繫招標工作的王可軍接到了不少意向投標者的電話。
他說，公告發布3天來，已有10餘人來電或上門諮詢，其中大多數是律師或教師。
洛陽市政府法制局法規科科長楊尚輝解釋說，《洛陽市中小學校學生人身傷害事故預防與處理條例》的立法目，在於對未成年人合法權益的保護。
他說，衡量代擬稿是否中標，將嚴格按照“標書內容要求”的標準進行。除基本資料外，還要考察草案代擬稿的框架結構說明；擬重點規範的法律問題；結合洛陽市實際擬創設哪些管理制度。屆時將聘請專家論證標書的科學性、合理性和實用性，從中確定中標單位。
談到這次“立法招標”涉及的勞務費問題，楊尚輝說：“委託起草要給中標單位一定的勞務費，但這是公益性活動，不可能完全市場化運作，也不宜公開標底。”
但對此，鄭州大學法學院教授劉德法有一點擔心。他說，現在立法機關招標立法一般只讓一家單位中標，這樣有侷限性，不能實現真正的民主立法。
他建議招標機關增加中標單位，比如，可讓一家律師事務所、一所學校和一家社會團體同時中標。這樣中標單位來自不同方面，它們代表不同的利益，草案稿可能更豐富和全面。
“重慶教訓”
考慮不周草案“流產”
在推動民間立法方面，洛陽並不是首個吃螃蟹者。此前，重慶、鄭州等地均有嘗試，其成敗得失或許值得洛陽借鑑。
2002年11月1日正式實施的《重慶市物業管理條例》，開了律師起草地方法規之先河。但這是一次尷尬的嘗試，因爲草案曾被“推倒重來”，最後通過的法規與律師最初所擬的草案相差甚遠，又回到了“部門立法”的老路上。
在那次民間立法中，曾受委託起草法規的重慶市索通律師事務所主任韓德雲認爲，草案稿與正式法規之所以出入較大，是因爲他在起草時沒充分考慮利益既得方的利益，“他們不能接受物業管理法規作如此大的變動。”
“我們主要站在了開發商和業主的立場上，其他的利益考慮少了，沒有做到平衡。”韓德雲如此總結當年的教訓。他說，立法前，起草單位準備在草案中側重保護哪些方面的利益等，應向招標機關彙報，由其把關。
“鄭州經驗”
行政立法和民間立法互補
河南文豐律師事務所是起草《鄭州市物業管理條例(草案代擬稿)》的單位，該律師事務所主任王登巍對此深有感觸：“立法機關對律師起草的草案應給予足夠重視。”
從實踐上看，一些立法機關在審議法規草案時，審議的草案文本並不是投標單位的律師起草的。以重慶爲例，索通律師事務所的代擬稿最後被採納的內容不多。一些律師事務所的代擬稿最後被採用的內容比較多，但審議稿的體例和基本內容則基本是行政機關的送審稿，而律師的草擬稿，只是參考文本。
王登巍認爲，目前律師界還沒有承擔起受託立法的使命，這需要律師提高草案的質量，更需要立法機關拿出“放權”的勇氣和決心。
“當然，在推行委託立法同時，也不應該排除行政立法，只有將行政立法、專家立法、律師立法三者相結合，纔是地方政府未來的立法方式的最佳選擇。”王登巍說。
相關鏈接
目前，我國地方人大或政府委託律師事務所單獨起草法案的案例越來越多。
2001年2月，重慶市人大法制委員會委託重慶市索通律師事務所起草《重慶市物業管理條例(草案)》。
2004年6月，青島市人大常委會法制工作室委託山東德衡律師事務所、山東文康律師事務所，分別起草《青島市物業管理條例(修訂草案)》和《青島市城市房地產開發經營條例(草案)》。
2005年7月，天津市人大法工委委託天津市律師協會起草《天津市地方立法聽證辦法(草案)》。
2006年6月，鄭州市人大法制委員會委託河南文豐律師事務所起草《鄭州市物業管理條例(草案代擬稿)》。(本文來源：大河網-河南商報 作者：記者胡志強)
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