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圖為9月18日,家長帶著孩子在蘭州大學第二附屬醫院等候檢查結石。
『我們現在在風口浪尖上。』一位基層質檢人員對質檢部門面臨的局勢感到懮慮。
這是2008年9月22日,『三鹿奶粉事件』爆發的第11天。當天,新華社發出消息:李長江正式辭去國家質量監督檢驗檢疫總局局長職務,國務院副秘書長王勇接任其職位。此前,李長江已掌舵國家質檢總局7年有餘。
作為三鹿事件中被問責的部級官員,李長江的去職,讓人們更為關注質檢監管的未來走向。
2008年8月以來,國家質檢總局先後經歷了『鄔建平之死』、『電子監管網涉嫌壟斷』、『三鹿奶粉』等一系列事件,背後呈現的監管體制矛盾以滾雪球之勢累積,最終集中爆發。
內部人士分析,在農業部、衛生部、工商總局和質檢總局的四頭監管序列裡,全面承擔食品生產加工環節監管職責的質檢總局在此次事件中的失職暴露得更為突出,其咎難辭。而隨著李長江的被問責,新一輪監管制度調整可能會很快啟動。
-質監『業績』被『結石奶粉』瞬間打碎
今年64歲的李長江自2001年4月起擔任國家質量監督檢驗檢疫總局局長。2008年3月兼任國家質檢總局黨組書記。在2007年7月的一次新聞發布會上,李長江把國家質檢總局6年來摸索出的產品質量、特別是食品安全監管的工作機制,總結為從嚴格的市場准入制度,即實行生產許可證強制性認證管理,與國家產品質量監督抽查、出廠檢驗制度以及對缺陷產品的快速召回制度的結合。
所謂市場准入制度,主要是指國家質檢總局2002年開始推行的QS認證。這一制度要求所有經過加工的食品,凡生產地在中國境內的都必須申請『食品生產許可證』,以強化生產准入條件。
在QS認證幾年後,質檢總局認為『加強』事前准入門檻還不足以滿足監管需求,又推出電子監管碼制度,實施更嚴格的事後跟蹤。李長江對這一工程的推進不遺餘力。
兩項市場准入制度進展『卓見成效』。到目前為止,國家質檢總局已通過QS認證發放的食品生產許可證達10萬家以上,而電子監管網的入網企業也超過70000家。
2008年3月13日,李長江在接受外國記者采訪時他:國家質檢總局對23類食品進行的監督抽查結果顯示,與百姓生活密切相關的食品如米、面、油、肉制品、奶制品、乳制品等,合格率達到了90%以上。
然而,僅僅時隔半年,這些『業績』就被席卷而來的『結石奶粉』事件瞬間打碎。
三鹿奶粉事發後,國家質檢總局對全國嬰幼兒奶粉進行抽檢,結果伊利、蒙牛、聖元、光明等22個廠家皆被檢出三聚氰胺,其中有7家得到過國家免檢產品、中國名牌等榮譽。而三鹿不僅是最早一批獲得國家免檢產品稱號的企業,也是最早一批電子監管網入網企業。其所屬企業,均持有國家質檢總局核發的生產許可證。
對通過政府許可的22家知名企業此前為何沒有檢測出三聚氰胺,李長江作出解釋:中國對嬰幼兒配方奶粉的國家標准有31項,包括熱量、蛋白質含量、維生素含量、水份等重要指標,而沒有對有毒有害的化學物質進行規定,『因為這些物質是不允許添加到食品當中的。』
但這一表態引發了公眾的強烈質疑。據財經網消息,早在2007年3月,質檢總局已發現中國出口美國寵物食品中違規添加三聚氰胺的問題,並曾立即部署有關食品質量的專項抽查,包括奶粉、液態奶等12類食品,均稱未檢出三聚氰胺。隨後,質檢總局將三聚氰胺列入食品出口法檢范圍,卻並未同時規定要對在國內銷售的食品進行法檢。
三聚氰胺作為化工原料,為《食品衛生法》嚴格禁止添加的非食用物質。國家質檢總局在已發現此類先例情況下,未能采取最嚴厲措施杜絕國內食品添加三聚氰胺的可能性,屬於監管嚴重失職。
-『免檢』就是免死金牌
毒奶粉事件爆發一周後,延續8年的食品國家免檢制度,被宣布廢止。
一度被企業視為『質量榮譽』的免檢、名牌等稱號,含金量瞬間蒸發,並因成了問題食品的『遮羞布』而廣遭質疑。
免檢制度早在2000年由原國家質量技術監督局設立,『凡獲取了免檢證書的產品在免檢有效期內,國家、省、市、縣各級政府部門以及流通領域均不得對其進行質量監督檢查』。
最早一批加入免檢產品行列的某油脂集團市場部經理龔遂,向記者表示,免檢制度設立的初衷實際是應一些企業要求,解決各級政府部門亂抽檢、亂收費的現象。『當時食品企業面臨的問題是走到任何一個鄉鎮,任何一個部門都可以抽檢你的產品,向你收檢驗費。同一批產品,可能在全國面臨10多次檢測,要交10多次錢,一年下來成本很高。』
2001年12月,國家質檢總局成立後對原《免檢辦法》進行了修訂,獲得免檢稱號的企業,產品經省級以上質量技術監督部門連續三次抽查合格,經申請可以得到免檢產品證書。
龔遂說,免檢並非完全不檢,但監管程序多在利益面前落空。一位內部知情人士透露:通過免檢的企業一般為當地納稅大戶,在效益、稅收上有舉足輕重的分量,不僅是質檢部門,連當地政府官員對其都禮讓三分,免檢牌對這些企業來說就是免死金牌。
這一背景下,國家免檢制度在具體執行中,因政府方檢查與監管的缺失而埋下巨大隱患。
2004年,國家對2000年度首批免檢的202家企業進行重新審查,其中有37家因為產品質量不穩定、消費者投訴較多、生產條件不合格等原因被『摘牌』;到了2007年12月,國家公布的免檢企業已經上昇到1500家左右,免檢產品質量事故不斷曝出。
質量事故並未阻擋免檢的步伐。2008年,國家質檢總局又規定,未加入電子監管網並激活的企業不得申報國家免檢,為免檢產品多設了一道收費『門卡』。
被視為『國家信譽擔保』的『國家免檢產品』在市場上也成為一種『稀缺資源』。蘇州某全程參與申報免檢的經理人告訴記者:『建材行業的免檢公關在當地已成潛規則,免檢對產品宣傳能起很大作用,所以通過免檢很難,要多多疏通關系。』
律師周澤認為,免檢制度本身違背《產品質量法》。『免檢產品的認定,是以政府監管部門的信譽為部分企業的產品質量作出擔保的違法行為』。
最近曝出多家乳品免檢企業檢出三聚氰胺,最終讓這一制度走到終點。但與免檢制度相關聯的名牌評選、電子監管網等,仍在引發著更深層的討論。
-行政許可的利益黑洞
『今天完成免檢、名牌的任務,明天推廣電子監管網,基層質監人員天天幫別人往臉上貼金、掙錢,哪有心思監督質量?』質監系統的內部論壇上,一位網名『ymlhb』的質檢人士的發言,引來多位同行共鳴。
這位河南省質監系統的基層質檢人員向記者爆料稱,他們所在縣局每年都接到上級下達的各類業務目標,如免檢、名牌、電子監管網等,基層天天應付這些業務目標,如果完不成,全年工作就相當於白乾,他稱這是『質監部門的潛規則』。
『文件上說不收費,可到最後還要錢,有些地方局沒有規模以上的企業,還要硬著頭皮讓企業搞免檢、名牌。有些企業的積極性不高,就動員政府做工作。雁過拔毛,每一級都要。』
記者問及收費標准,該內幕人士說『多少不一定』。他以名牌產品為例,表示三四十萬是正常情況,但有的幾萬元也能評上。問題關鍵在於企業條件是否符合。
『總局和省局每年都有免檢、名牌目錄,沒有進入目錄或達不到目錄要求條件的,就要掏高價,如果條件符合就不會有多少錢。』
從國家質檢總局到各分局,形成了自上到下的利益鏈條。『我曾經在市局開會時聽質量科的科長說,南方一些企業專門成立領導小組,不惜上百萬取一個中國名牌產品的稱號。』
這位知情人認為企業申報『免檢』、『名牌』看中的是其『質量榮譽』。在他看來,中國名牌比國家免檢稱號更值錢,門檻也比免檢的高。
『質檢人員收費單據上不會有名牌、免檢名目。一些單位以檢驗費、企業贊助或其他名目處理。』該人士透露,協會是一個變通的收費機構,質監部門常以協會的名義開技術諮詢費等。但也有些費用由上級部門直接收了,基層質檢完成任務也全部交省財政,沒有獎勵。『業務目標必須想方設法完成,不然年底評比業績不好,局長臉上也沒光。』
他表示『現在基層很多工作都是為了收錢,監管不可能到位』。以河南省質監系統為例,其經費政府全額撥給,人員工資有保障,但省裡還會下達預算收入任務,分攤到各個相關部門。而在其他很多省市,質檢人員多靠收費開工資,『我知道,山東、湖北、湖南都是這樣。』
律師張顯峰很早就開始『關注』質檢總局,他認為其推行電子監管碼、QS認證、產品免檢、名牌評選等所有規定都無據可依。追溯其根源,《行政許可法》並沒有明確賦予質檢總局這些權力,這些『名目』各異的許可權變成了斂財工具。
一位武漢質監系統的工作人員告訴記者,在QS認證中,『許可與被許可成了一種利益關系。以辦證的檢驗費來說,很多地方質檢部門通過打包收取年費,強制企業簽協議交檢驗費,少則五六千,多則一兩萬,企業不簽就不給發證。』
多位業內人士認為,食品監管體制的方向性偏差,已經到了不能不改的時候,『但願總局能在此事上重新改變一下監管的模式或者方法。』