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更謹慎、穩步地推進集體土地流轉改革
國土資源部部長徐紹史10月28日透露,該部正在抓緊研究、草擬集體土地流轉管理辦法,以穩步推進農地流轉工作。
一位國土資源部人士指出,擬定集體土地流轉管理辦法實際上就是對各個試點地區好的經驗進行總結,對一些『觸線』的做法進行規范。一旦國土資源部這部全國性規范政策出臺,各地試點以及其他地方的農地流轉工作,都將有一個可以依循的規定。
中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文日前在『首屆城鄉土地管理體制改革論壇』上表示,十七屆三中全會形成的決議中提出城市規劃范圍外經營性農地可以采取多種形式開發經營,要保障農民的權益,這並不意味著這些土地就可以不通過土地管理部門,直接與農民談判、合作開發。
在農地流轉摸索之時,國土部門應該盡快完善法規和配套措施,采取更嚴格的措施進行農地管理。
部分試點『走得有點遠』
徐紹史在國土資源系統部署各省土地規劃修編工作時指出,農地制度改革並不意味著『小產權房』可以合法化,公司可以帶著錢去到農村買地。相反,農地流轉工作要在『雙嚴』的政策指導下進行。即:實行最嚴格的耕地保護制度;實行最嚴格的集約用地制度。
徐紹史表示,『決定』對農地流轉表述並不多,但是其中潛藏的問題很多,工作也很復雜,國土資源部正在總結多年的農地流轉試點經驗,草擬集體土地流轉的管理辦法。
在『雙嚴』的農地管理政策框架下,地方政府推進農地流轉制度改革工作需要納入規范、謹慎的通道。
天津、江蘇、四川等地紛紛開展的農地流轉試點均在『決定』下發之前已經展開,在『決定』下發之後,某些試點的做法需要進行調整。
陳錫文指出,試點地區先行先試是肯定的,但是下一步農地流轉試點工作必須依照四個原則:一是不違反法律,是獲得批准的;二是試驗必須控制在可控制范圍內;三是必須有預案,一旦失敗後,能有應對措施;四是必須封閉運行。
本報記者了解到,在考察了部分試點地區的做法後,國土部門認為有的試點地區『走得有點遠』了。
例如,某試點地區在推行『宅基地換房』工作當中,給農民安置的房屋是『大產權』,以經濟適用房的名義給置換土地的農民安置房屋。這種情況下,地方政府也完全有可能借農村建設用地流轉之機,將參與流轉的集體建設用地國有化。
國土部認為集體土地流轉後不應該改變土地性質,仍是集體建設用地。徐紹史強調,集體土地流轉必須依照『分類管理』的原則,不能改變土地性質。
除此之外,部分試點地區踴躍推進集體土地流轉的另一個原因是,集體建設用地流轉後,用於項目建設的土地並沒有納入當地的用地計劃,屬於計劃外管理,這正迎合了地方政府希望多佔土地、搞建設的想法。
徐紹史在10月28日的講話中提出,集體土地流轉所產生的建設用地指標,也需要納入當地土地利用計劃內管理。
上述國土資源部人士指出,全國性的土地流轉管理辦法出臺以後,此前各地已經出臺的集體土地流轉規定可能都需要做相關調整。雖然這次集體土地流轉管理辦法還未成文,但是草擬的主調就是更謹慎、穩步地推進集體土地流轉改革。
土地確權是首要問題
徐紹史表示,集體土地流轉管理辦法至少包括以下內容:公益性土地如何確認、審批的程序、信息服務、市場建設、收益分配等。
國土資源部土地儲備中心副主任鄖文聚表示,集體土地流轉管理辦法最重要、最難的問題就是給集體土地確權的問題。
按照目前《土地管理法》規定,宅基地等集體建設用地歸集體所有,集體建設用地流轉也只能在本集體范圍內進行轉讓、流轉。
當前的問題正是要確定這些集體土地權益的歸屬權問題,如果確定了是農民,則資金或城市的買地人是否就可以直接與農民談判?如果不可以,那麼農民與集體、政府之間的關系又當如何確立?如何在流轉中保障農民利益?
實際上,集體土地流轉管理辦法制定的第一條就已經碰上了這個問題。對公益性用地的界定,本身就是一個土地確權過程。如果公益性用地仍舊采取政府部門說了算的模式,則征地制度改革並沒有太大變化。
鄖文聚表示,看似龐大的農村宅基地其實是一塊『沈睡的資產』,在其產權沒有明晰的情況下,其流轉必然要面對重重問題。後續的評估技術、方法,是必須在產權明晰的基礎上去做的。
『決定』中並沒有對集體土地流轉的產權界定等法律問題做出明確規定,國土部門的試點也是摸石頭過河。在『漸進式』的指導思想下,集體土地流轉是應該『更進一步』,還是『保守一點』,的確是到了一個敏感時刻,而這個問題的答案就在全國集體土地流轉管理辦法上。
徐紹史表示,國土資源部正在加快農村宅基地發證工作,這實際上是對農民宅基地確權的一個做法。按照國土資源部關於農村宅基地『一戶一宅』的規定,每戶農民的土地財產權屬也將逐漸劃分清楚,這正是集體土地流轉的前序。
集體土地流轉管理辦法中還將涉及到集體土地價值評估等系列問題規定。而集體土地的評估正是當前集體土地流轉中最頭疼的問題之一。
前不久某地集體建設用地流轉試點中出現了農民反對『宅基地換房』,要求退出的情況,其根本原因就是農民對宅基地的價值評估不認可。