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文化部社會文化司司長 張永新
胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出,“要堅持社會主義先進文化前進方向,興起社會主義文化建設新高潮,激發全民族文化創造活力,提高國家文化軟實力,使人民基本文化權益得到更好保障,使社會文化生活更加豐富多彩,使人民精神風貌更加昂揚向上”。加強公共文化服務體系建設,是全面貫徹落實科學發展觀、從中國特色社會主義事業總體佈局和全面建設小康社會全局出發提出的一項重要任務,是繁榮發展社會主義先進文化、建設和諧文化、構建社會主義和諧社會的必然要求。在發展社會主義市場經濟的新形勢下,加快建立覆蓋全社會的公共文化服務體系,是維護好、實現好、發展好人民羣衆基本文化權益的主要途徑,反映了廣大人民羣衆的意願,體現了社會主義制度的優越性,對於促進人的全面發展、提高全民族的思想道德和科學文化素質、建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家,具有重大意義。
一、加快建立覆蓋全社會的公共文化服務體系的重要性和緊迫性
公共文化服務體系概念是在近年來政府加強公共服務職能的背景下提出來的,是指以政府部門爲主的公共部門提供的、以保障公民的基本文化權益爲目的、向公民提供公共文化產品與服務的制度和系統的總稱,包括公共文化服務設施、資源和服務內容,以及人才、資金、技術和政策保障機制等方面內容。向社會提供公共文化服務的機構以文化文物部門爲主,包括公共圖書館網絡、羣衆文化網絡和博物館網絡。目前,全國共有縣以上公共圖書館2778個,文化館3214個(含羣藝館),博物館1617個,文化站36874個,社區、村文化室137665個。除文化文物系統外,其他部門的圖書館、展覽館、科技館、工人文化宮(俱樂部)、青少年宮等公益文化事業也有了快速發展。據統計,
目前全國共有高校系統圖書館1100多個,科研專業圖書館8000多個,全國工會系統有工人文化宮、俱樂部3.9萬個;全國各種青少年校外活動場所12000多家,其中教育系統有2600多家,共青團系統有1400多家,婦聯繫統1200多家(包括青年宮、少年宮、青少年活動中心、婦女兒童活動中心、青少年素質教育基地、少年科技站、科技館等)。全國還有科技館400多個,展覽場館158個。
完善政府公共服務服務職能,維護和保障公民的基本文化權利,是各級政府部門應盡的職責和任務。改革開放以來,隨着社會主義市場經濟不斷髮展,我國社會從一般溫飽型向全面發展型轉變,人民羣衆的文化需求日益增長,消費方式發生了深刻變化,這給文化發展注入了新的活力,也必然對公共文化產品服務、設施網絡、資源配置提出新的要求,實現和保障人民羣衆基本文化權益的任務十分艱鉅。總的來看,廣大羣衆的基本文化需求同公共文化服務能力不足之間的矛盾仍然比較嚴重,城鄉發展不平衡的問題突出,必須引起高度重視,迫切需要採取有效措施,切實加以改變。
一是投入不足,公共文化服務體系建設缺乏有力的保障和財政支撐。2001年到2006年,全國文化事業投入總計654億元,教育事業投入總計19911.9億元,衛生事業投入5193.8億元,科學事業技入2002.15億元。與教育、衛生、廣電等社會事業部門相比,文化建設經費技入明顯偏低。相當於教育的1/30,衛生的1/8,科學事業的1/3。2006年文化事業費僅佔國家財政總支出的0.38%,文化事業費佔國家財政總支出的比例偏低(教育事業費佔11.75%,衛生事業費佔3.24%,科學事業費佔1.19%)02006年人均文化事業費僅爲11.91元,而教育卻達到了365.59元,衛生100.89元,科學37.18元。2006年全國文化事業費總計158億元,其中,用於縣鄉文化機構的經費僅41.8億元(縣30.85億元,鄉鎮10.9億元)。按鄉村人口計算,人均5.66元,主要用於縣鄉文化機構維持基本運轉的人員及公用經費支出。
二是城鄉文化發展水平差距較大,農村文化投入明顯不足。農村文化投入明顯不足。2006年對農村文化共投入44.6億元,僅佔全國財政對文化總投入比重的28.5%;對城市文化投入佔總財政投入的比重高達71.5%,超過對農村投入比重43個百分點。扣除對縣級文化單位的投入,2006年全國財政直接爲7.37億農民提供文化服務的鄉鎮文化站投入經費只有10.9億元,每個農民一年僅能享受1.48元的文化投入。2006年對西部地區文化共投入34.3億元,佔全國文化事業財政投入比重爲21.9%,比重偏低。
三是基層公共文化基礎設施設備落後的問題比較突出。許多鄉鎮文化站由於面積狹小,年久失修,設施陳舊落後,活動器材和設備奇缺,無法開展相應文化活動,服務能力逐漸弱化。全國農村3.5萬個鄉鎮中有2.67萬個文化站需要新建、改建。全國32706個鄉鎮文化站,2006年僅有設備購置費6350.8萬元,平均每個鄉鎮文化站僅1941元,其中經濟發達的上海、江蘇、浙江、廣東4省、市平均每個文化站有設備購置費11035元,而其他27個省、自治區、直轄市平均每個文化站設備購置費僅777元,相當於上海、江蘇、浙江、廣東4省、市平均水平的1/1402006年全國鄉鎮文化站僅有維修費4762.2萬元,平均每個鄉鎮文化站僅1456元。其中上海、江蘇、浙江、廣東4省、市平均每個文化站有維修費7910元,而其他27個省、自治區、直轄市平均每個鄉鎮文化站維修費僅有626元,相當於上海、江蘇、浙江、廣東4省、市平均水平的1/13。
四是爲基層羣衆服務的公共文化機構運轉存在較大困難,公共文化服務資源總量偏少、質量不高。2006年全國公共圖書館人均藏書量僅爲0.38冊,遠低於國際圖聯標準。根據2001年8月國際圖聯出版的《公共圖書館服務發展指南》,國際上的圖書館正規的館藏應以平均每人1.5-2.5冊爲標準。許多縣級圖書館購書費得不到保障,全國有733個縣級圖書館無購書經費,佔縣級公共圖書館總數(2391個)的30.65%。鄉村文化機構共有圖書1.4億冊,農民人均圖書擁有量僅O.192冊。文化館、文化站業務經費和活動經費緊缺,業務工作不能正常開展。
許多縣級劇團有名無實,無法正常演出。新中國成立以來,全國文化系統藝術表演團體深入農村演出數量最多的是1964年,達82萬場,當時行政村數量大約是70萬個,平均每個村每年還可以看到1場戲,而到了2006年,卻只有28.7萬場,僅相當於上世紀60年代的1/3,而全國有行政村62.4萬個,平均每村每年看不到半場戲。
以上問題的存在,已經影響到了社會主義新農村建設,影響到了全面建設小康社會的進程,必須予以重視,認真加以解決。加強公共文化服務體系建設,滿足廣大人民羣衆的基本文化需求,保障廣大人民羣衆基本權益,是全面建設小康社會的內在要求,是樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容,是建設社會主義新農村、滿足廣大農民羣衆多層次多方面精神文化需求的有效途徑。要在黨中央、國務院的領導和有關部門的支持下,加大公共文化服務體系建設的力度,增強公共文化服務能力,努力改變當前城鄉文化建設差距過大、農村文化建設基礎薄弱的問題,促進城鄉協調發展和農村經濟與社會的協調發展。
二、加快建立適應我國國情的公共文化服務體系
落實十七大提出的促進文化大發展大繁榮,興起社會主義文化建設新高潮的戰略要求,公共文化服務體系建設的總體目標是,建設覆蓋城鄉居民的公共文化服務體系,爲羣衆提供就近、方便、有效的基本公共文化服務,保障人人享有基本公共文化服務。覆蓋城鄉的公共文化服務體系包括:比較充足的公共文化產品生產供給體系、比較齊全的公共文化設施網絡體系、比較有力的公共文化資金人才技術保障制度、比較完善的公共文化組織支撐和運行評估制度。
爲實現這一目標,實行兩步走的計劃:
第一步,到2010年,在全國初步建立公共文化服務體系的基本框架。公益文化服務覆蓋到全國所有城市社區和鄉村:公益文化事業單位在服務內容、方式和手段上充分運用現代科技成果,管理水平和綜合服務能力有較大增強;公益文化事業的服務範圍明顯擴大,在羣衆文化生活中的主導作用H益突出:經常參加公益文化活動的人數明顯增加:以政府爲主導的、社會廣泛參與的公共文化服務體系初步形成。
第二步,到2020年,建立比較完善的結構合理、發展平衡、網絡健全、運營有效、惠及全民的公共文化服務體系,形成以政府爲主導,以公益性文化單位爲骨幹、全社會參與的公共文化建設格局。城鄉廣大羣衆人人享有公共文化服務,文化生活質量有顯著提高。
爲此,要在“兩個努力”上下功夫:
一是努力實現文化公平,實現文化資源的優化配置,建設縱向到底、橫向到邊、覆蓋全社會的公共文化服務網絡,實現公共文化服務平等均衡覆蓋全社會,保障廣大人民羣衆基本文化權益;二是努力活躍城鄉羣衆的文化生活,提高廣大羣衆精神文化生活質量,鞏固實現文化大發展大繁榮的羣衆基礎,爲促進經濟社會發展和建設和諧社會創造良好的文化環境。
抓好“兩個重點”:
一是要以鄉村文化建設爲重點,面向農村地區、少數民族地區和中西部貧困地區,解決困難羣衆的"文化低保"問題;
二是要以疏通社會力量進入公共文化服務領域的渠道爲重點,調動各方面的力量參與公共文化服務體系建設。
爲了實現上述目標任務,當前重點做好以下幾項工作:
(一)全面規劃並抓緊建設國家、省、市、縣、農村鄉鎮和城市社區乃至行政村的六級公共文化設施。公共文化設施包括羣藝館、文化館、文化站、公共圖書館、博物館、美術館、文化廣場、文化中心、工人文化口、青少年宮、影劇院等,以及利用現代化手段向公衆提供服務的公共文化信息系統,如公共文化電子政務系統、全國文化信息資源共享工程和中國數字圖書館工程等。以大型公共文化設施爲骨幹,以社區和鄉鎮基層文化設施爲基礎,到2010年,基本建成覆蓋城鄉的公共文化服務設施網絡,廣大城鄉羣衆基本文化權益得到保障,爭取達到“縣有文化館、圖書館,鄉鎮有綜合文化站,行政村有文化活動室,能夠就近方便地接受公益性文化服務”。要力爭通過幾年的努力,使縣、鄉、村文化基礎設施、文化活動場所與流動文化設施有一個較大的發展,基本形成較爲完備的公共文化服務網絡。要加強不同部門文化資源的綜合利用,實現資源共享,互聯互通。
(二)加強內容建設,進一步提高公共文化產品的生產供給能力。一要加大重大文化工程實施力度,增加公共文化服務的資源總量。實施重大文化工程,是政府提供公益性文化服務的重要內容。全國文化信息資源共享工程從2002年起實施,起步良好,受到中央領導和廣大羣衆的高度肯定。今後要以數字資源建設爲核心,以基層服務網點建設爲重點,以多種傳播方式爲手段,以共建共享爲基本途徑,加快進度,加快速度,到2010年,基本形成資源豐富、技術先進、服務便捷、覆蓋城鄉的數字文化服務體系,努力實現“村村通”。建議將3214個羣衆藝術館、文化館納入文化共享工程扶持範圍,將其作爲提供數字文化信息服務的重要平臺。送書下鄉工程將繼續向292個國家級扶貧開發重點縣和鄉鎮,新疆生產建設兵團的團場配送圖書,實現國家級扶貧開發重點縣的全覆蓋。實施流動舞臺車工程,從2007年到2010年,中央財政安排資金,爲基層文化機構配備1000多輛流動舞臺車,送戲下鄉,開展靈活、多樣、方便的文化服務。同時,根據基層文化建設的實際,策劃實施新的項目,繼續爲基層羣衆提供豐富的文化資源。
二要通過政府購買的方式,豐富農村公共文化服務內容,保障廣大農民羣衆的基本文化權益。充分發揮縣鄉圖書館、文化館付的、電影放映公司和劇團的作用,積極組織農民文體活動和文化權益,保障農村羣衆基本文化權益,力爭實現每村農民一個月看一場電影、一季度看一場文藝演出、每個農民每年接受5-6次文化培訓、每個農民每年參加2次羣衆文體活動,到2010年實現人均一冊圖書。
三要開展羣衆文化活動,活躍羣衆文化生活。全國農村鄉鎮每1年組織1次農民文藝匯演,縣每2年組織1次農民文藝匯演,省市每3年組織1次農民文藝匯演。全國每4年一次。充分利用現有公共文化設施場所,開展陣地文化活動。鼓勵農村題材文藝作品創作。購買適合農村需要的優秀劇本版權,免費提供給基層藝術團體爲農民羣衆演出。開展文化科技衛生“三下鄉”、文化對口支援活動。大力開展民間文化藝術之鄉建設,形成一批門類齊全、特色鮮明的羣衆文化活動品牌,每個鄉鎮建成一支羣衆業餘文藝演出團隊。充分利用文化遺產日和傳統節日,開展民族民間文化活動。培育在全國有影響的民族民間藝術節,展示我國傳統的文化藝術特色和羣衆文化活動成果,調動羣衆參與的積極性。有的可以發展成爲國際性的民族民間藝術節。利用全民讀書日和圖書館服務宣傳週,倡導全民讀書,建設學習社會。
(三)以提高素質和能力爲重點,加快基層公共文化隊伍建設。人才是事業發展的根本。隊伍建設是關係到公共文化服務體系建設的大問題。公共文化服務隊伍建設,關鍵是提高從業人員整體素質。主要應解決好兩個問題,一是要把嚴“進口”;二是要提高現有人員的素質。
一要抓緊實行職業資格制度,建立准入制度。制定符合文化部門實際的人員准入標準,研究細化具體實施內容,在圖書館和文化館站全面實施。吸引各類優秀人才進入公共文化服務領域發展,鼓勵高校畢業生到農村從事公共文化服務工作。
二要與人事編制部門溝通,在事業單位改革過程中,按照縣圖書館、文化館和鄉文化站的性質、職能和業務工作需要,制訂與各地經濟和社會發展水平,以及人口規模等相適應的職工編制標準。重新覈定編制員額,保證其正常運轉。
三要加強培訓工作體系建設。強化省、市圖書館、羣衆藝術館幹部培訓職能,爭取財政專項經費,定期對縣鄉文化單位的員工進行輪訓,更新知識和技能。
四要培養兼職工作隊伍。特別要發展文化志願者隊伍。注重發揮基層文化骨幹、文化能人、文化名人的積極作用,加強農村業餘演出隊、業餘電影放映隊、文化中心戶等業餘隊伍建設。按照政府補貼的辦法,在農村行政村發展農村文化管理員,城市社區發展社區文化指導員,形成一支紮根基層、服務羣衆的專兼職公共文化隊伍。
(四)推進改革,增強公共文化單位活力,改善服務。按照“加大投入,轉變機制,增強活力,改善服務”的要求,推進公共文化單位內部機制改革。按照中央關於文化體制改革和事業單位改革的總體部署,區別對待,分類指導,試點先行,逐步推開公共文化單位內部機制改革。把爲基層羣衆服務作爲改革文化館、圖書館和文化站等公共文化單位的着力點,面向農村,面向基層,改進服務方式,提高服務效能。根據加強公共文化服務體系建設的要求,制定文化館、圖書館服務標準和業務規範;城市圖書館實行總館分館制,通借通還,“一卡通”;農村加強圖書館鄉村服務網點建設;邊遠地區發展流動圖書借閱服務。
推進文化館、圖書館的內部機制改革。一是改革投入機制。在保障公益文化事業單位基本支出的前提下,按照其承擔的社會公益性、基礎性業務項目的多少,覈定其財政補貼額度。對職能範圍內的公共文化事業項目,按項目由政府覈定投入;對黨委、政府主導的宣傳教育活動,實行政府“訂貨制”,文化單位以競標的方式獲取活動項目經費。二是改革用人機制。實行人員聘用制和中層幹部競爭上崗。“新人新辦法,老人老辦法”,逐步對新聘用人員實行代理制,其人事檔案關係由人才中心代管。建立健全職工養老、基本醫療和失業保險等社會保障機制,促進"單位人"向"社會人"的轉變。三是改革分配製度。實行目標管理考覈,工效掛鉤,按崗位定酬、按任務定酬、按業績定酬。今後,公益性文化事業單位將實行崗位績效工資制,事業單位員工的工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成。員工績效工資的發放以績效考覈結果爲依據。
(五)加大對公共文化服務體系建設的支持力度,建立公共文化投入的穩定增長機制。中央和各級財政繼續加大對公共文化的財政支持力度,實施重點文化建設工程,不斷加大對公共文化服務體系建設的扶持力度,不斷增加爲羣衆服務的文化資源總量。建立健全公共文化服務運行保障機制,政府保障公共文化單位正常運轉所需經費,確保公共文化服務機構正常運轉。重點保障免費向社會開放的各級博物館、革命歷史紀念館、圖書館、羣衆藝術館、文化館站、美術館;農村鄉鎮和城市社區的文化活動中心。繼續貫徹落實中央提出的“每年新增教育、衛生、文化等事業經費,主要用於農村”的要求,保證一定數量的中央財政轉移支付資金用於鄉鎮和村的文化建設,解決農村文化建設的資金問題。
(六)引導、鼓勵社會資金進入公共文化領域,通過多種途徑、方式加快發展公益性文化事業。進一步落實《國務院辦公廳轉發財政部中宣部關於進一步支持文化事業發展若干經濟政策的通知》(國辦發[2006]43號)精神,鼓勵社會力量對公益文化活動、項目和文化設施等方面的捐贈。設立文化發展基金和專項資金,政府支持、發動社會募捐建立。發揮彩票公益金的作用,保證這些資金有一部分用於公益文化事業的發展。
(七)建立健全公共文化機構評估體系和績效考評機制。完善公共文化服務機構評估體系。制定博物館、圖書館、文化館、文化站、文化室設施建設和業務建設標準,就財政投入、服務設施、任務指標、服務質量等設立全面科學的評價標準,開展全國圖書館、文化館評估定級工作,加強公共文化機構業務建設,促進管理的規範化、制度化。加強對地方各級政府文化工作的考評。將公共文化建設納入領導幹部的考覈指標,研究制訂詳細、具體的公共文化工作考評標準,加強對縣、鄉兩級政府文化工作的考覈;繼續開展創建全國文化先進縣活動,改進文化先進縣評定表彰辦法,加強文化先進縣的動態管理。建立農村文化設施項日建設財政資金績效考評制度,把文化設施建設與服務農村文化、提高農民素質緊密結合起來,發揮其應有的延伸效應、引導效應、示範效應。