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8月23日，九屆全國人大常委會第29次會議第一天。不同尋常的是，本次全國人大常委會會議受到了人們強烈的關注，偌大的會場幾乎沒有一個空座，稍微來晚一點的記者就找不到位子。本次會議要第一次審議人們盼望已久的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法草案。
在此次會議召開之前，當得知委員長會議把監督法草案列入本次常委會會議議程時，記者清晰地聽到耳邊傳來一位長期採訪人大的“老記”慨嘆：監督法終於“上會”了！23日上午10時30分左右，當全國人大法律委員會主任委員王維澄走上發言席作法律草案說明時，更是被攝影和攝像記者們圍了個密不透風。無疑，《監督法》草案進入全國人大常委會會議初審，是中國民主法制建設的又一里程碑。
十七年的等待
黨的十一屆三中全會確立的改革開放基本國策，使中國的政治、經濟、社會發展步入了一個新的歷史時期。在經濟發展取得了輝煌成就的同時，中國的民主政治與法制建設也在不斷完善和發展，作爲民主政治一項重要內容的監督，包括黨內監督、人大監督、社會監督、羣衆監督、輿論監督等在內的監督形式也在不斷得到健全與加強。然而，民主政治建設不可能一蹴而就，民主監督雖在探索中加強，但並不盡如人意；作爲監督最高層次的人大監督，雖然從“諱言監督”、羞羞答答的“用支持代替監督”，進步到近年來理直氣壯的監督，但由於缺乏具有可操作性的具體的法律規定，因而顯得相對薄弱。爲此，在全國人大曆次會議上，許多代表都提出議案，要求制定一部人大的監督法。據全國人大常委會統計，從1985年六屆全國人大三次會議到今年的九屆全國人大四次會議期間，代表們在17年中共提出關於儘快制定監督法的議案累計86件，其中七屆全國人大期間13件，八屆全國人大期間27件，九屆全國人大期間41件。作爲全國人大常委會法制工作委員會國家法室副主任的王世瑚，對監督法的醞釀起草過程相當熟悉：早在六屆全國人大期間，監督法就開始醞釀，在七屆全國人大和八屆全國人大期間都進行了監督法的起草研究工作，也都先後擬定了監督法的草案初稿。1998年12月，監督法列入了九屆全國人大的立法規劃，特別是1999年李鵬委員長提出“要把監督工作放在與立法工作同等重要的位置”後，制定監督法的腳步越走越快。在全國人大常委會2001年～2002年的年度立法規劃中，監督法赫然在目。歷經17年的醞釀，歷經十數年的起草，歷經全國和地方各級人大及其常委會十數年的實踐、探索、總結，監督法這部在中國民主法制建設進程中具有重要意義的法律，終於送交全國人大常委會審議，怎能不引起人們的強烈關注。此次提交審議的監督法有六大看點。
明確人大監督三原則
此次提交審議的監督法草案共分爲7章73條。在第一章總則中，監督法草案明確規定了人大應該怎樣對“一府兩院”進行監督。王維澄在說明中介紹了人大監督要遵循的三個原則。第一是依法監督，就是各級人大及其常委會應當依照憲法和法律規定的權限和程序進行監督；第二是集體行使職權，就是各級人大及其常委會實行集體負責制，按照民主集中制的原則集體行使職權；第三是不包辦代替，人大及其常委會監督政府法院檢察院的工作，但是不代替政府法院檢察院來行使職權，而是監督督促和支持一府兩院更好地依法行使職權。
監督憲法和法律的實施具體化
憲法是具有最高法律效力的國家根本大法，它的有效貫徹實施，是社會主義法制建設的基礎；維護社會主義法制的統一和尊嚴，最根本的就是要維護憲法的權威和尊嚴。王維澄指出，根據《憲法》規定，全國人大及其常委會監督憲法和法律的實施。因此，加強人大的監督工作，首先要採取有力措施，切實保障憲法和法律的實施。
監督法草案第二章中制定了14條對貫徹憲法和法律實施進行監督的條文。王維澄在說明中指出，這項監督主要包括以下四個方面的內容：
第一，保證全國人大常委會制定法律和決定同憲法不牴觸，全國人大有權改變或者撤銷它的常委會制定和批准的不適當的法律和決定。
第二，對國務院的行政法規、決定和命令進行監督，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相牴觸的行政法規、決定和命令。
第三，對最高人民法院和最高人民檢察院的工作進行監督，全國人大常委會有權廢止與法律不符的司法解釋。第四，對省級國家權力機關制定的地方性法規和決議進行監督，全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定和批准的同憲法、法律、行政法規相牴觸的地方性法規和決議。
此外，爲做好貫徹實施憲法和法律的監督工作，監督法草案還規定，法律的解釋權在全國人大常委會，國務院制定的行政法規、各省、自治區、直轄市人大及其常委會制定和批准的地方性法律，自治州、自治縣人大制定的自治條例和單行條例，經濟特區所在地的市人大及其常委會制定的法規必須報全國人大常委會備案，全國人大常委會依照《立法法》的規定進行審查。與此同時，還對全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會進行執法檢查作出了詳細規定。
聽取“一府兩院”的工作報告之前可先視察
監督法草案把人大會議聽取“一府兩院”的工作報告和人大常委會會議聽取“一府兩院”的專題工作報告和全面工作報告，作爲人大及其常委會工作監督的基本形式。根據近些年各級人大及其常委會的實踐，監督法草案增加了三項規定：一是人民代表大會會議審議工作報告時，提出報告的機關應當根據代表審議中提出的意見，對報告進行修改或者向大會作補充報告；二是工作報告未被大會批准的，鄉鎮人民代表大會就應該在兩個月內舉行會議，聽取和審議提出報告機關根據代表審議意見再作的報告，縣級以上各級人大可以由大會主席團提出處理意見，提請大會決定；三是常委會在聽取工作報告之前，可以組織常委會的組成人員和代表對提出工作報告的機關的工作進行視察，常委會在審議工作報告的時候，可以對提出報告的機關履行職責、執行法律的情況進行評議。
對經濟工作和政府預算監督有新規定
爲加強人大及其常委會對政府經濟工作和政府預算工作的監督，全國人大常委會先後通過了兩個單項法律文件。一個是在1999年12月通過的《關於加強中央預算審查監督的決定》，一個是2000年3月通過的《關於加強經濟工作監督的決定》。據王維澄介紹，這兩個決定的主要內容吸收到了監督法草案之中，主要包括：在人大及其常委會召開會議之前，將國民經濟和社會發展計劃、預算草案、調整方案、決算草案提交人大有關專門委員會進行初步審查；加強對預算超收入使用的監督；嚴格控制不同預算科目之間資金調劑；加強對預算外資金使用的監督等。
爲有利於進一步加強對政府經濟工作和政府預算的監督，在監督法草案中還增加了新規定：如縣級以上的人民代表大會經審議後未批准計劃或預算，屬於對計劃或者預算需要進行部門調整的，本級人民代表大會可以授權常委會批准本級人民政府根據代表審議意見重新編制的計劃或預算。
對“兩院”監督作出具體規定
在以往的人大監督工作中，各級人大及其常委會對“兩院”的監督力度逐步增強，然而，在監督工作實踐中也遇到了頗多的爭議與困難。比如對一些個案的監督，有時被個別法官、檢察官乃至法院、檢察院指責爲“干預司法獨立”，而在人大及其常委會的組成人員中，對這一問題的認識也不盡相同。
正因如此，雖然各級人大及其常委會對法院、檢察院工作的監督在逐步加強，法院、檢察院接受監督的自覺性在逐步提高，而且人大監督也確實糾正了一批司法不公案件，但當全國人大常委會起草了關於加強對法院、檢察院工作監督的決定草案提交審議後，在全國人大常委會會議上即引起了不同的解讀，這一草案最後未提交表決通過。
作爲人大監督的重要內容，此次提交的監督法草案並沒有迴避這一問題，草案根據現有法律的規定和各級人大及其常委會監督審判和檢察工作的實際做法，對監督審判和檢察工作的範圍、原則、方式和程序做了4條規定。
草案規定，監督審判和檢察工作，主要是監督審判、檢察工作中遵守和執行憲法、法律的情況，遵守和執行上級、本級人大及其常委會決議的情況，辦理本級人大代表的建議、批評和意見的情況，辦理公民、法人或者其他組織反映的情況，以及對審判人員、檢察人員濫用職權、玩忽職守，侵犯公民、法人等合法權益的行爲的處理情況。
草案強調人大及其常委會對審判、檢察工作實施監督的原則是：堅持集體行使職權，不代行審判權、檢察權，不直接處理案件。人大專門委員會可以決定將有關案件向有關審判、檢察機關初步詢問覈實；如認爲必要時，由專門委員會提請全國人大常委會委員長會議或縣級以上地方各級人大常委會主任會議決定，交有關審判、檢察機關處理，並要求報告辦理結果；專門委員會研究後對辦理結果不滿意的，可以向委員長會議或者主任會議報告情況，並提出處理建議。
草案還規定了人大及其常委會對審判、檢察工作實施監督的5種方式：聽取和審議法院、檢察院的工作報告；對審判、檢察工作中執行法律的情況進行檢查；聽取法院、檢察院辦理案件中執法情況的彙報；依法對法院、檢察院的審判、檢察工作提出質詢案；依法組織特定問題的調查委員會；依法罷免或撤銷有嚴重違法失職行爲的審判、檢察人員的職務。
專章規定質詢和特定問題調查制度
質詢和特定問題調查，是憲法和有關法律規定的人大行使監督權的兩種重要形式。在近些年的人大監督工作中，各級人大對這兩種形式也有所運用，比如給人留下深刻印象的廣東省人大常委會質詢環保局、合肥市人大常委會組成特定問題調查問委員會調查“汪倫才案件”等等。
此次提交的監督法草案對此專列一章，並作出12條詳細規定。對提出質詢案，草案規定，全國人大舉行會議時，一個代表團或30名以上代表聯名，全國人大常委會舉行會議時常委會組成人員10人以上聯名，可以依法對國務院及其部門和最高人民法院、最高人民檢察院提出質詢案；地方各級人民代表大會會議期間，10人以上代表聯名，常委會會議期間，省級和自治州、設區的市級人大常委會組成人員5人以上聯名，自治縣、不設區的市、市轄區的人大常委會組成人員3人以上聯名，可以向本級一府兩院提出質詢案。對於特定問題調查，草案規定縣級以上各級人大及其常委會認爲有必要的時候，可以依照法律規定的程序組織關於特定問題的調查委員會。
爲了體現民主與公正，監督法草案特別規定了質詢和特定問題調查的迴避制度。草案第62條和第68條分別規定：與質詢的問題或與調查的問題有利害關係的代表或者常務委員會組成人員應當實行迴避，不得參與質詢案的提出，不得參加調查委員會。
監督法終於“上會”了，全國人大常委會的委員們正在對草案進行認真的審議。有關人士指出，鑑於監督法這部法律極爲重要，全國人大常委會的委員們在審議這部法律的時候，必定極爲認真；而由於對人大監督的認識不同，審議中的爭論也會不少，因而這一草案的最後出臺，尚需時日。
監督法草案出臺的前前後後
●闞珂
前期醞釀
黨的十一屆三中全會以來，各級人大及其常委會的工作有很大的進展。但是，監督工作一直是人大工作的一個薄弱環節。在1985年3月召開的六屆全國人大常委會第十次會議和緊接着召開的六屆全國人大三次會議上，許多代表和委員對全國人大常委會的監督工作提出了批評。同年9月，全國人大常委會辦公廳研究室的一份調查報告，反映了地方人大工作特別是監督工作中遇到的一些問題和困難。根據有關領導同志的意見，全國人大常委會辦公廳組織力量，到各地就人大工作問題做進一步的調查，並於1986年8月起草了關於加強人大工作幾個問題的文件。當時彭真委員長在反覆考慮後提出，現在正在進行政治體制改革，在涉及體制上的一些問題沒有解決前，全面討論人大問題的條件還不具備。他提出，要對人大監督問題開展調查研究。在1988年3月召開的七屆全國人大一次會議上，陳丕顯副委員長所作的全國人大常委會工作報告指出，要從政治體制改革和建設社會主義民主政治的高度，進一步提高對人大監督工作的認識。同年7月，七屆全國人大常委會工作要點提出要制定有關監督方面的法律。1989年3月，彭衝副委員長代表全國人大常委會所作的工作報告中提出了改進人大監督工作的一些建議：每兩個月一次的全國人大常委會會議可以根據需要，聽取和審議國務院及其部委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作彙報，一般不需要作出決議，委員提出的質詢和詢問，有關部門應認真負責地作出答覆；每年第三季度，由國務院向全國人大常委會分別作關於計劃、預算執行情況的報告(審計法實施後，從1996年起，每年6月的常委會會議還聽取和審議國務院的審計工作報告。從此，聽取和審議國務院計劃執行情況的報告、決算報告和審計工作報告，成爲每年全國人大常委會會議的法定議程)；人大在監督法院和檢察院的工作時，不直接處理具體案件，如對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質詢和詢問；糾正錯案應由法院、檢察院嚴格按照法律程序去辦，人大如果對法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見，可以聽取法院、檢察院的彙報，也可以依法組織調查，如確屬錯案，可以責成法院、檢察院依法糾正或處理。
第一個監督法內部修改稿
1990年3月，中共中央關於加強黨同人民羣衆聯繫的決定中建議全國人大常委會擬定實行工作監督和法律監督的監督法。這是黨中央以公開的正式文件的形式對全國人大常委會的工作提出的具體明確的要求。同月，江澤民總書記在人大、政協“兩會”黨員負責人會議上的講話中指出，在我們國家生活的各種監督中，人大作爲國家權力機關的監督是最高層次的監督，監督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項重要職責。
按照黨中央的要求，1990年5月，成立了由全國人大常委會辦公廳研究室、北京市人大常委會法工委、吉林省人大內司委抽調的人員和法學專家組成的監督法起草組，開始監督法的起草工作。於1990年8月中旬形成了監督法徵求意見稿。接着，全國人大常委會辦公廳先後向各地和各界人士徵求意見。起草組根據大家的意見和建議對監督法徵求意見稿作了修改，形成了《中華人民共和國全國人民代表大會及其常務委員會監督法(1990年10月27日修改稿)》。這個修改稿共6章89條，它所規定的是全國人大及其常委會的監督工作，沒有規定地方人大的監督工作。
監督法起草工作第二次提上日程
從1980年代中後期開始，一些地方人大在監督工作方面做了許多新的探索和嘗試，創造了執法檢查、代表評議“一府兩院”的工作、對人大及其常委會產生的幹部進行述職評議、執法責任制和“個案監督”(對司法機關重大違法案件進行監督)等多種新的監督形式。1991年底，七屆全國人大常委會委員長萬里在一次談話中提出，要把對法律執行情況的監督檢查同制定法律放在同等重要的地位。從1992年全國人大常委會開始進行執法檢查工作。這些工作都爲新一輪監督法的起草工作提供了經驗。1991年11月制定的《全國人大常委會立法規劃(1991年10月一1993年3月)》和1994年1月制定的《八屆全國人大常委會立法規劃》都列入了制定監督法的項目。1992年的全國人大常委會工作報告提出，要繼續抓緊制定人大監督法。1993年9月，八屆全國人大常委會制定了關於加強對法律實施情況檢查監督的若干規定。這是第一個全國人大常委會監督工作方面的單行法律。在做了大量準備工作的基礎上，1996年10月全國人大常委會黨組關於起草人大監督法的請示經黨中央批准後，新一輪監督法的起草工作全面啓動。
監督法起草辦公室由全國人大常委會辦公廳研究室、全國人大內務司法委員會司法室、全國人大財政經濟委員會計劃預算室、全國人大常委會法工委國家法行政法室和經濟法室、山東省人大常委會研究室、陝西省人大常委會研究室抽調的人員組成。經過近一年的緊張工作，七易其稿，於1997年8月完成了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(內部試擬稿)》這個試擬稿共10章116條，與1990年的內部修改稿相比，它不僅對全國人大及其常委會的監督工作作了規範，而且對地方各級人大的監督工作也都作規範，特別是總結吸收了地方人大在監督工作中創造的成熟經驗和做法。
監督法草案最終形成
九屆全國人大常委會對加強人大監督和制定監督法的工作十分重視。1998年3月換屆不久，在4月初聽取全國人大法律委員會工作彙報時，李鵬委員長就明確提出要制定監督法。當年底制定的《九屆全國人大常委會立法規劃》繼續列入了監督法立法項目。李鵬委員長從1998年起每年都就制定監督法的問題到地方進行調查研究。同時，九屆全國人大常委會肯定地方人大監督工作的新做法，支持和鼓勵地方人大積極探索，創造性地開展監督工作。
在1999年3月九屆全國人大二次會議上，代表們再次對全國人大常委會的監督工作提出意見並又提出抓緊制定監督法的多件議案。會議期間，李鵬委員長到浙江等代表團參加審議時提出，人大要把監督工作放在與立法工作同等重要的位置。不久後製定的1999年全國人大常委會工作要點確認了這一監督工作指導方針。在隨後於4月召開的九屆全國人大常委會第九次會議閉幕會上的講話中，李鵬委員長指出，全國人大常委會根據近幾年來人代會上代表們集中反映的意見和提出的議案，決心做好制定監督法的工作。
此後，由全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委和全國人大常委會辦公廳人員組成的監督法起草班子在前幾屆工作的基礎上，開始了第三輪監督法起草工作。幾年來，起草班子做了大量工作，李鵬委員長多次與起草班子研究監督法草案的具體內容，全國人大常委會黨組幾次討論監督法草稿。
2002年8月16日，九屆全國人大常委會第62次委員長會議決定將《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(草案)》提請九屆全國人大常委會第二十九次會議審議。
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