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編者按：國家級的名勝景區之一，黃果樹瀑布正面臨着斷流，令人扼腕痛惜。是我們不知道景區資源枯竭的原因？是觀念問題？是機制問題？是利益問題？黃果樹瀑布，何時才能恢復她燦爛的容顏，爲人類旅遊業做出更大的貢獻？
記者實地採訪發來報道《誰爲黃果樹瀑布的斷流負責？》，文章一針見血地指出：今天的黃果樹瀑布已遠離了教科書中描寫的輝煌，取而代之的是“一股細流，幾行清淚”的悽清景象。黃果樹瀑布面臨斷流的最重要的原因是由於管理體制上的長期不協調，使得風景區在建設和管理上的混亂日益突出。
壯美的黃果樹瀑布在上個世紀50年代就上了全國小學統一語文教材，在信息傳播還不發達的年代，這種早早確立的“江湖地位”讓很多遊客不遠千里都要趕來一睹“芳容”。可以毫不誇張地說，貴州經濟的亮點在旅遊，而旅遊的龍頭非黃果樹莫屬了。
但是，不知從何時起，黃果樹開始背上了悲情的色調。
斷流之危
黃果樹大瀑布高74米，寬81米，是中國第一大瀑布，也是世界上最爲壯觀的瀑布之一，到過黃果樹瀑布的人，沒有不被它的氣勢所震懾的。只是，如此壯麗的景觀在最近幾年中出現的週期越來越短了。
在2001年“五一”黃金週期間，赫赫有名的黃果樹大瀑布，卻讓日均12000人以上遠道而來的遊客大爲失望。常年被飛瀑急流沖刷得光禿禿的斷崖上，正上演着一幅被遊客形容爲“一股細流，幾行清淚”的悽清景象，全然沒了推介手冊中“遠隔五里，即聞瀑聲”的豪放，更看不到所謂的“飛流直下三千尺，疑是銀河落九天”的浪漫與壯美了。
據有關部門介紹，在此期間，黃果樹瀑布上游的河水平均每秒流量僅1立方米，而流量至少要達到每秒4立方米，瀑布的水簾才能覆蓋1/3的瀑面形成最一般的景觀。
作爲貴州省的第一個國家級風景區，黃果樹整個景區以大瀑布爲中心，方圓450平方公里，皆爲構造奇特的喀斯特地貌。上個世紀70年代以前的黃果樹大瀑布，哪怕是在冬季枯水期，水流量也相當可觀；即使是在10年前，春夏之交的5月，白水如練飛珠濺玉，不大不小的水量使大瀑布顯得清麗而秀美。而現在，每年的枯水期長達半年，儘管上游建了水庫，夜蓄日放，但仍然不能從根本上解決問題。
有一個鏡頭已經永遠烙在了貴州人民的心中：1992年，在經過歷時一年的“精心”準備後，黃果樹瀑布第一次向聯合國教科文組織申報“世界自然遺產”稱號。該組織受理了申請，經過一番認認真真的考察之後，聯合國官員毫不客氣地指出，景區植被覆蓋率低、環境差、人工痕跡和商業化氣息過重，希望黃果樹景區加快綠化和保護生態的步伐……。聯合國官員走了，但是，與此同時，同期申請並接受考察的張家界和九寨溝卻一次過關，“世界自然遺產”的美冠使得當地旅遊經濟大幅攀升，這讓更多的貴州人多少有後悔當初的意味在其中。
斷流之因
事實上，“申遺”落敗後，聯合國官員對黃果樹瀑布斷流原因的評價是極其中肯和切中要害的：景區上游植被的大面積破壞，喀斯特地表日愈嚴重的石漠化，使得降雨量逐年減少，脆弱的生態環境日漸惡化。
但是，最重要的原因是由於管理體制上的長期不協調，使得風景區在建設和管理上的混亂日益突出。
在現行規劃的165平方公里景區範圍內，衆多的喀斯特石林，大大小小的瀑布羣，星羅棋佈的溶洞，幽深的峽谷和深潭，多姿多彩的民族風情，使黃果樹成爲我國內容最豐富、旅遊價值和科研價值都很高的喀斯特瀑布羣遊覽區。
但另一方面，由於景區內居住着3.5萬多的布依族、苗族農民，過量的人口載荷和缺乏有效的管理，使得墾荒量逐年增加，水土流失加劇，石漠化現象嚴重。
儘管落選“世界自然遺產”稱號後，景區加大了的植樹造林力度，但專家認爲，植被覆蓋率(連灌木叢在內)到今年也僅僅達到20.5%，遠遠達不到恢復景觀和涵養水土的功效。
從1999年開始，黃果樹景區實施了外圍綠化工程和退耕還林工程，完成綠化造林和封山育林近3萬畝，退耕還林1.5萬畝。但是幾項能夠從根本上改變黃果樹瀑布命運的大型項目：“黃果樹國家森林公園建設工程”、“珠江上游防護林二期工程建設”、“石漠化治理”等項目，耗資至少在5億元以上，雖早已立項，卻迄今也沒有資金實施。如果按照計劃，建成這些項目，預計用8至10年的時間，黃果樹景區的森林覆蓋率可達到55%。
當然，這僅僅體現了規劃設想美好的一面。如果從黃果樹瀑布面臨斷流危機的角度來看，不少專家認爲，光光在景區內的喀斯特地貌上封山育林，等待小樹苗在貧瘠的薄土上緩慢成長，根本解決不了大瀑布面臨的斷流危機，必須植上一定規模的大樹林才能起到涵養水分的作用，但是爲此每畝造林費用將翻上幾倍。另一方面，僅僅在165平方公里的景區範圍內植樹造林也仍然不能從根本上解決問題。專家認爲，黃果樹瀑布位於珠江水系北盤江支流打邦河上游，而這一河流上游地區又是貴州省生態破壞和石漠化現象最爲嚴重的地區之一，如果不能在上游地區實施大範圍的退耕還林和封山育林，很難遏止瀑布水量逐年減少的趨勢。但是，這一切都需要大量資金，而窘迫的財力顯然對此力不從心。
門票之爭
每年3000萬以上的門票收入，該由政府——風景區管委會來收取，還是由企業——黃果樹旅遊集團公司來收取？在過去大約4年多的時間裏，一直是困擾着黃果樹風景區當事各方的一道難題。
更爲尷尬的是，這道難題的出現，居然是在貴州省下決心理順長期混亂的黃果樹旅遊管理體制之後。
爭議的焦點在於門票是否經營性資產。
貴州省政府的文件提出了“經營性資產”的問題，但對作爲景區主要收入來源的門票收入是否屬於“經營性資產”並未作明確界定，這在某種程度上爲爭議的出現埋下了伏筆。
事實上，幾乎從雙方分頭掛牌的一開始，風景區管委會就一直對由旅遊集團公司收取門票提出異議，兩年來從未停息。雙方各執一詞，均通過各種渠道向上不斷反映，大打筆墨口舌官司。
據悉，1999年9月2日，建設部城建司在對黃果樹景區門票管理權屬的答覆中明確指出：“門票是政府對風景名勝資源實行統一管理的重要手段，是國家利益的惟一體現，也是風景名勝區保護管理的重要經濟來源……門票經營權的轉移，不僅使政府失去了必要的保護管理資金，也使國家對風景名勝資源的所有權受到肢解，屬於‘變相出讓風景名勝區資源’的行爲。”此外，建設部的其他一些文件也確認門票不屬於經營內容。
在過去的一段時間，來自政府方面一種普遍的看法是，管委會負有組織實施風景區總體、詳細規劃，建設、管理生態、基礎設施、公共服務設施及社會化服務事業等主要職責。然而，去年，管委會轄內財政稅收僅400多萬元，而轄區有近800名財政供養人員，門票收入旁落，使其根本沒有財力支撐上述工作正常開展。
有人士爲上述見解加以佐證：企業的經營目標是追求利潤最大化，不會也不可能拿出大量資金對瀑布景觀至關重要的周邊生態進行建設，兩年中安排給旅遊公司的4000畝造林任務，1畝也未完成。由於公司對景區形成事實上的壟斷經營，亦令其他投資商望而卻步。
而據旅遊公司方面稱，1999年9月，甚至在動用了公安部門的情況下，管委會曾經收取了兩天的門票，後經省裏有關方面干涉，方將收票權交還公司。
“假設上海市政府缺錢，會否自己去賣桑塔納？”對此，黃果樹旅遊集團公司有關領導用一個比喻開頭向記者表示：門票該由誰來收，本不應成爲問題。政府既然對門票收入徵了稅，就說明其已經承認門票是一種商品，如果人家投了資，政府卻來坐收門票，哪個投資商還敢進入？既當管理者，又想當經營者，這纔是真正的“壟斷經營”，談何政企分開？政府的職能應該是爲企業搞好服務，創造一個公平良好的競爭環境、投資環境，企業發展了，政府的稅收自然會多起來。
利益之爭
作爲全省旅遊體制改革試點單位，圍繞景區的一切爭議的背後其實就是利益問題。
過去，由於景區地跨鎮寧、關嶺兩個自治縣，風景區管理處又是個典型的“政企不分”、與省市縣三級政府及建設、旅遊等職能部門都有“交道”的機構，導致景區內諸多矛盾十分突出，極大地制約了旅遊產業化步伐，黃果樹旅遊收穫的實際經濟效益與其巨大的品牌和景觀價值並不相稱。
從1999年開始，貴州省決心按市場經濟規律來理順旅遊體制，首當其衝的就是黃果樹。4月21日，在時任副省長郭樹清博士的主持下，省政府發出了在國內堪稱領風氣之先的有關通知，決定以“全省統一規劃，屬地行政管理，部門行業指導，企業自主經營”爲原則，以黃果樹景區爲重點，着手理順全省旅遊景區管理體制。7天后，黃果樹風景名勝區管理委員會和黃果樹旅遊集團公司分別掛牌成立。與原有的舊體制不同，管委會被賦予了相應的政府職能，包括鎮寧、關嶺兩縣部分鄉鎮的36個行政村在內的115平方公里的區域劃歸其託管。
爲了更好地將旅遊資源的開發與市場經濟規律相結合，2000年2月15日的貴州省政府省長辦公會進一步研究決定，在對歷史形成的省市縣三級國有投資進行產權界定的基礎上，充分考慮市縣利益，將黃果樹中心風景區內經營性存量資產剝離出來作爲國有資本金，組建貴州黃果樹旅遊(集團)有限公司，省及市縣分別持有公司股本的55%和45%，且5年內省讓利按40%分成、市縣按60%分成，5年後再按股分成，三級收入全部用於景區建設的再投入，不得挪用。省政府寄望旅遊公司以黃果樹瀑布爲龍頭，儘快成爲上市公司，在全省旅遊資源的開發、經營、融資等方面寫出新篇章。
有人這樣評價這次改革：“改革告別了政企不分，打破了條塊分割，又顧及了各方利益，比較合理，堪稱劃了個動人的圓圈。”
按照有關方面設想，在體制問題理順之後，風景區的管理和規劃工作步子就可以大大加快，併爲此制定了一攬子計劃：投入大量資金，用5至10年時間爲黃果樹瀑布全面整容。首先投資2.8億元，修建一個佔地面積8平方公里的黃果樹新城，建成後，將中心區內的3000多戶人家和位於瀑布旁的黃果樹鎮全部遷走，並將新建3座污水處理廠和排污系統，從而大幅度降低中心景區內的人口量、建築量、墾植量、排污量；其次，在規劃面積165平方公里的風景區內大規模植樹造林，使景區內的森林覆蓋率提高到52%；考慮到大瀑布水量的逐年減少，從上游引水調控瀑布水量的計劃也提到議事日程上。
但是，重新設置的管理體制並沒有設想中的那麼行之有效，管委會和旅遊公司不斷爲管理權限扯皮。黃果樹新城的建設完工爲期尚遠；旅遊股份公司上市籌集更多建設資金的計劃悄無聲息，每年的造林綠化工程雖然照常進行，只是進度緩慢。
作爲省級國有資產的掌控者，身兼貴州省旅遊投資有限公司董事及黃果樹旅遊集團公司董事長的高星是這樣解釋黃果樹改制效果滯後的原因，他認爲貴州省對黃果樹體制改革起初的思路是對的，但結果並不令人滿意，因爲在改革的實際操作中，經歷了很大的變革，主要是涉及到了省、市、縣三級的利益，其中特別是在對市縣裏爲什麼只佔45%的股份，及其45%具體到底體現在哪裏的問題的認識上發生了嚴重的衝突。
貴州省政府對這個爭議較大問題提出了兩條意見：首先，5年內，省裏不參加分紅；其次，所有公司發生的利潤就地投入，就地發展。並且指出，爲了全省的利益，必定要損失一些局部的利益。但是考慮到鎮寧、關嶺兩個自治縣比較窮，省裏決定在財政其他方面對其進行補償。
但高星坦言，其實，所謂的體制問題不過是原來的一些歷史遺留問題，因爲管委會和旅遊公司的人來自於一個地方，本來就有矛盾，後來又把原來工作中的恩怨帶到了新的工作崗位上，互相不配合，而省裏對這些問題及其一些相關利益和體制上的考慮比較粗，不夠到位和周全，所以造成了管理上的混亂和不銜接。
現在，貴州對這個“燙手山芋”有了新的認識。首先，在安順市同意省裏改革思路的前提下，把省裏的55%股份劃歸安順全權管理，省裏不再介入。但是由於安順是個貧困地區，在財政的投入上極其有限，爲此省裏又提出了四條意見，1、對公司的企業產權作進一步界定；2、管委會，公司職能作進一步界定；3、制訂黃果樹風景區管理辦法具體細則；4、在門票稅後再收取資源有償使用費20%。其次，對管委會和公司的領導班子進行調整。爲了杜絕將原來的歷史上的矛盾帶到了工作當中，管委會班子乾脆一刀切全部換掉。
正當高星認爲黃果樹體制改革趨於理順的時候，一個新的問題又出現了：貴州省決定將旅遊投資公司併入省基本建設投資公司，人員和職能全部重組。老公司雖已撤銷，新公司尚未掛牌，深化黃果樹的體制改革暫時擱置。
爲了不影響正常工作，黃果樹集團公司現任董事會選舉管委會副書記、主任袁德剛擔任副董事長，並由高星委託袁德剛全權代理董事長職務，履行法人職責。
對於外界認爲此舉屬於體制倒退的說法，高星認爲這種現象只是過渡性的，大趨勢必然要分開，因爲體制改革也必須從實際出發。
旅遊公司副董事長李勇也表示，政企分開是發展旅遊產業的惟一出路，但政府首腦與企業法人合爲一體，也不失爲現階段景區發展的理性選擇。他認可現在集團公司與管委會的關係，覺得磨合較好，雙方的積極性都很高。
李勇還指出，黃果樹景區20多年政企不分的歷史積弊不可能短時間革除。
觀念之後
記者採訪過程中發現這樣一個問題，不管是哪一個採訪對象，不管其處於何種位置，都指出圍繞黃果樹體制問題的背後有一個不能迴避的問題就是觀念。
記者注意到，2001年4月23日，由旅遊公司投資，被許多人看好的陡坡塘瀑布景區開發施工工地被管委會下令停工。據瞭解，作爲雙方分歧的具體表現，這樣的事情已多次發生。同樣被下令停工的，還有黃果樹賓館保齡球館等工程，而以大型電扶梯替代現有索道的項目進展得也並不順利。
管委會有關人士解釋，對陡坡塘等項目作出停工決定，是因其沒有辦理某一相關手續，甚至乾脆就是無項目立項手續、無環境質量評價、無規劃審批手續、無建設施工手續的“四無”工程。按理，在景區內任何開發、經營行爲，未經地方政府批准和特許，均爲違法或違規。
旅遊公司有關人士則稱，管委會的行爲是“屁股決定腦袋”，如保齡球等項目，系管委會有的人員在管理處時操作的，現在換了位置，竟又倒過來進行查處。
與旅遊公司認爲管委會企圖“以政代企”、“觀念需要轉變”如出一轍，管委會也指責旅遊公司“以企代政”、“尚未從原管理處的舊工作觀念和擁有的某些政府職能中轉變過來，還習慣於‘我說了算’”。“政企分開”、“觀念轉變”成了雙方共同高揚的“旗幟”。
儘管原來的分歧現在已有縮小的趨勢，但雙方都承認“內耗”、難以形成合力對景區建設發展帶來的負面影響。
袁德剛告訴記者，以國內類似景區的水平估算，正常情況下，黃果樹僅年門票收入就應該上億元，這樣做正可謂是因小失大。
記者在黃果樹瀑布景區採訪時還有一個發現，許多外地人對黃果樹的認知上存在誤區，而根本不知道黃果樹其實是個景區羣，比如七公里之長的天星橋風景區有天星溶洞、銀面墜潭瀑布、天然水上盆景園，附近還有陡坡塘瀑布、人工盆景園等，風景之壯美，實在令人深深觸動。但是遺憾的是，外界的人一直以爲黃果樹瀑布只有瀑布，甚至認爲只有黃果樹瀑布一處，可見黃果樹在整個景區的推廣策略上還缺乏開闊的思路。
另外在景區的管理上仍顯欠缺，記者在管委會旅遊局工作人員陪同採訪過程中，一個正規受過培訓的景區專業攝影人員借用給記者的膠捲竟然是個假卷；在黃果樹瀑布景區的出口處看到一羣追客兜售的小孩，管理人員竟然磨磨蹭蹭地不願處理……
黃果樹景區旅遊局局長周雲虹記者表示，由於長期以來管理不到位，過去亂搭亂建、違法違規建房、佔道經營、戶外廣告混亂不規範等遺留問題較多，要徹底改變尚需一定的時間。
貴州省社會科學院城市經濟研究所所長鬍曉登甚至指出，其實不光是黃果樹的問題，還是整個貴州的旅遊產業，說到底都是體制問題，許多問題的產生都是體制所生出的“惡果”，可以說是成也體制，敗也體制。首先，貴州省的旅遊產業基本都是國有體制，以國有資本爲主，幾乎所有的風景名勝，都耀動着政府作爲管理者的身影。在產權結構，管理體制，資本構成方面，全是國家在運做。
胡曉登指出，政府放權讓利於民，形成多元的資本結構，是貴州旅遊體制的根本性問題，只有市場才能把旅遊真正做強做大，而僅僅依靠政府做企業只能是死路一條。
與此同時，進行多元化的產權制度改革是提高經濟效益的核心，沒有多元化的現代化企業制度再好的制度也不行。胡曉登認爲，整個貴州旅遊產業再也不能維持以國有體制，國有資金控股體制內循環模式發展了，體制改革應當在國際平臺上尋求新的產權架構。
貴州省旅遊局副局長楊俊提出，如果仍然維繫現有的改革，無非是面多了和水，水多了和麪，根本上是解決不了問題的。
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