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這次中央農村工作會議，是貫徹落實黨的十六大、十六屆三中全會和中央經濟工作會議精神的一次重要會議。會議的主要任務是，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想爲指導，認真總結2003年的農業和農村工作，客觀分析當前形勢，全面部署2004年的工作，着重研究促進農民增收、確保糧食安全、深化農村改革等問題。黨中央、國務院對這次會議高度重視，中央政治局常委會和國務院常務會對會議文件進行了認真研究和審定，對會議的召開提出了明確的意見和要求。我們要認真貫徹中央的指示精神，開好這次會議。
一、正確分析形勢，不斷深化對農業和農村經濟發展新階段的認識
當前，我國農業和農村經濟正處在新的發展階段。這是黨中央、國務院審時度勢作出的重要判斷，是全黨對農業和農村經濟發展規律的科學認識，也是我們制定農村政策、指導農村工作的基本依據。基於這一科學判斷，黨中央、國務院作出了推進農業和農村經濟結構戰略性調整的重大決策，提出了要把增加農民收入作爲中心任務和基本目標，制定了“多予、少取、放活”的方針，採取了一系列政策措施，農業和農村經濟發展取得巨大成就。這期間，農村經濟社會的變化廣泛而深刻，改革發展面臨的形勢錯綜而複雜，基層和農民羣衆的實踐豐富而生動。我們要認真總結，深化認識，科學把握，正確應對。
(一)深刻認識新階段農業和農村經濟發展的重大變化。
農業和農村經濟發展進入新階段以來的這段時期，是農業結構加快調整的時期，是農村改革不斷深化的時期，是農產品供給最充裕的時期，同時也是農民增收最困難的時期。新階段的內涵豐富，變化深刻，影響廣泛，我們應當不斷深化對新階段特徵和發展規律的認識。
一是農產品供求關係發生重大變化。糧食等主要農產品由長期短缺轉變爲總量基本平衡、豐年有餘，由賣方市場轉變爲買方市場。多少代仁人志士夢寐以求、爲之不懈奮鬥的“但願蒼生溫飽”的目標得以實現。這是一個根本性的變化，是一個歷史性的跨越，是新階段最基本的特徵。隨着溫飽問題的基本解決和收入水平的不斷提高，城鄉居民用於食品支出的比重逐步下降，食品消費結構也發生很大變化。這使農產品供給的增長在受到資源約束的同時，越來越受到市場需求的約束。農業結構問題凸顯，農產品價格低迷，增產難以增效，增產難以增收。在這種情況下，經濟工作往往容易產生忽視農業、忽視糧食生產、忽視耕地保護等傾向，影響農業和糧食生產穩定發展，可能導致農產品供求出現新的波動。
二是農村勞動力就業格局和轉移動因發生重大變化。隨着農業和農村經濟結構的調整、工業化的推進和城鎮化的提速，農村勞動力加快由種植業向養殖業轉移，由農業向非農產業流動，由農村向城鎮集聚。現在已有超過三分之一的農村勞動力轉移到非農產業，大批農村勞動力跨地區流動和進入城鎮經商務工。這是一個重大的結構性變化。在市場經濟發展中對經濟效益最大化的追求，在社會發展中對良好生態環境、生活質量的追求，使得農民就業觀念和經營活動的獨立性、選擇性、多樣性日益增強，使得農村勞動力轉移的方式和流動的動因也發生很大變化。農民外出就業在很大程度上不再是權宜之計。相當一部分進城農民，由過去一人進城到現在舉家進城，由暫時居住到穩定居住，由從事簡單勞動到從事技術工種，由離鄉不離土到離鄉又離土。有的進城農民，正在逐步轉變爲城鎮居民、企業工人和工商業經營者。我國農村勞動力的就業格局將繼續呈現農業就業比重逐步下降、非農產業就業比重穩步上升、外出就業較快增加的基本態勢。
三是農民收入增長的主要來源發生重大變化。農業收入仍是農民收入的重要基礎，但收入增長的來源日趨多元化、多樣化。農民收入由主要來自農業轉向農業和非農產業並舉，農業收入由主要來自種植業轉向種植業和養殖業並舉，農民增收由主要靠增加產量、提高價格轉向主要靠提高效益、擴大就業。目前，農民收入構成中來自非農產業的比重已經接近一半；工資性收入比重已超過三分之一，對農民收入增長的貢獻率達60%多。來自非農產業和進城務工的收入已成爲農民收入增長的主要來源。
四是農村發展對城鎮和國民經濟的依賴程度發生重大變化。城鄉發展的互動性、互補性越來越強，農業和農村經濟發展越來越受到宏觀經濟環境的影響。在計劃經濟體制下，農業商品率低、自給性強，城市和鄉村分治，農民和市民分隔，農業和非農產業分離，很大程度上是農業和農村承擔着爲工業化和城鎮化提供積累的重任。隨着市場經濟體制的建立和完善，城鄉二元經濟結構開始有所改變，各種生產要素加速流動，工農之間、城鄉之間相互聯繫、相互依賴、相互補充、相互促進。城市發展離不開農村的促進和支持，農村發展也離不開城市的輻射和帶動。統籌城鄉經濟社會發展，就是要充分發揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，實現城鄉經濟社會一體化發展。
五是我國農業與世界農業的關聯程度發生重大變化。隨着經濟全球化和農業國際化，各國農業聯繫更爲緊密，農業專業化分工日益明顯，農產品國際競爭日趨激烈。加入世貿組織，既爲我國農業發展帶來了機遇，爲引進資金、技術和擴大農產品出口創造了條件，也使我國農業發展更加直接地面臨來自國際市場、國外產品和技術的嚴峻挑戰。我國是農產品生產和消費大國。隨着農業對外開放程度的提高，一方面我們對國際市場有着巨大的影響，另一方面，國際農產品生產的豐歉、價格的高低、品種的多少、質量的優劣，往往直接影響和衝擊着國內的生產和市場。特別是一些地區、一些品種，與國際市場的關聯已非常密切，農產品進出口已成爲一些地區影響農業發展和農民增收的重要因素。
六是農業和農村發展的內涵發生重大變化。在農產品短缺時期，農業發展的主要任務是增加產量、保證供給，往往忽視資源和環境的保護；在農村生產力水平比較低的情況下，我們主要是發展農村經濟，往往很難顧得上農村社會事業發展。隨着農業綜合生產能力和農民收入水平的提高，人們開始追求生活質量的提高、生態環境的改善和自身的全面發展。全面建設小康社會，對農業和農村發展提出了新的更高的要求。農業和農村發展，不僅要保持數量增長，而且要注重改善結構、提高質量、增加效益；不僅要開發利用資源，而且要重視保護資源和生態環境；不僅要繁榮經濟，而且要加快社會事業發展。
新階段農業和農村發生的重大變化，既爲農村經濟和社會的發展帶來了許多新氣象和新機遇，也帶來了不少新課題和新挑戰，對農村經濟增長方式、運行機制和管理體制的轉變提出了新要求和新任務。新階段農業農村發展面臨着資源和市場的雙重約束，面臨着發展經濟與保護環境的雙重壓力，面臨着國內市場與國際市場的雙重挑戰，面臨着產業結構和就業結構的雙重調整，面臨着增加農民收入和保障糧食等農產品供給的雙重目標，面臨着促進經濟增長和發展社會事業的雙重任務。我們必須全面理解新階段的內涵，深刻認識新階段的特徵，準確把握新階段的規律，採取更加有效的措施，加快農業和農村發展。
(二)當前和今後一個時期農業和農村經濟發展面臨的主要矛盾。
2003年，各地區各部門按照中央的要求，加大瞭解決“三農”問題的力度，克服了突如其來的非典疫情的嚴重衝擊，戰勝了頻繁發生的多種自然災害的嚴重影響，贏得了農業和農村經濟繼續平穩發展、農民收入繼續恢復性增長、農村社會繼續保持穩定的難得局面。近兩年農村經濟發展的一個共同特徵是平穩運行，2003年實現的穩步發展尤其來之不易。
但我們也要清醒地看到，一些長期困擾農業和農村經濟發展的深層次矛盾還遠沒有根本解決。同時，由於農村內外部環境和條件的變化，又產生了許多新情況和新問題。總的來看，農業面臨的市場和效益問題，農村面臨的增加就業和全面發展問題，農民面臨的維護經濟利益和保障民主權利問題，都還相當突出。而整個“三農”問題，當前又主要表現爲農民的增收困難。全面建設小康社會，最艱鉅、最繁重的任務在農村，重點、難點主要也在增加農民收入。
自上世紀90年代末期至今，農民收入始終處於低速增長。1997年至2002年的6年中，農民人均純收入只增加549.5元；增長速度沒有一年超過5%，年平均增長不到4%。而且，農民收入很不平衡。特別是糧食主產區農民收入增長幅度低於全國平均水平，許多純農戶的收入持續徘徊甚至下降。城鄉居民收入差距持續擴大。
農民增收困難，既是農業和農村經濟結構性矛盾的現實反映，也是國民經濟發展長期積累的深層次矛盾的集中體現。從農村自身來看，主要是“三個不適應”：一是農產品結構不合理、質量水平不高，不適應市場日益多樣化、優質化和精細化的需求；二是農村二三產業發展水平不高，不適應農民多渠道擴大就業和增加收入的需要；三是農民進入市場的組織化程度不高，不適應市場競爭特別是參與國際競爭的要求。從農業農村與國民經濟的關係來看，主要是“三個不協調”：一是就業結構調整與產業結構調整不協調。農業勞動力所佔比重沒能隨農業佔GDP比重的下降而同步下降，導致農業勞動生產率和農業效益低下。這是農民增收困難最重要也是最基本的原因。二是城鎮化進程與工業化進程不協調。城鎮化明顯滯後於工業化。近幾年我國城鎮化速度有所加快，但仍低於世界平均水平和同等收入國家的水平。這直接影響農村勞動力的轉移和農產品需求的擴大，嚴重製約農業經營規模的擴大和農業效益的提高。三是資源和國民收入在城鄉之間分配不協調。受二元經濟結構影響，農業、農村和農民在資源和國民收入分配中長期處於不利地位，農村土地、資金、人才等要素外流嚴重。近幾年在全社會貸款餘額中，農業和鄉鎮企業的比重一直分別只佔5%左右，這與農業和鄉鎮企業在國民經濟中的地位和作用明顯不相稱。
我們還要看到，當前和今後一個時期農民增收問題和糧食安全問題將相互交織、互爲影響。近幾年來，糧食生產不斷下滑，一個很重要的原因，就是種糧比較效益低，種糧農民增收困難，種糧積極性不高。農民收入問題與糧食安全問題是緊密相連的，特別是在糧食主產區，可以說是一個問題的兩個方面。這兩者的關係處理得好，就可以相互促進、相得益彰；處理不好，兩者就會產生矛盾，相互制約。我們要把促進農民增收和發展糧食生產有機統一起來，統籌兼顧，及早謀劃，強化措施，主動應對，既要千方百計增加農民收入，又要下大力氣保護和提高糧食綜合生產能力，確保國家糧食安全。
(三)按照統籌城鄉發展的思路促進新階段農民增收和農村發展。
做好新階段的農業和農村工作，直觀地看，是要解決好農民增收和糧食等農產品供給這兩大問題；本質上看，是要研究和探索在工業化、城鎮化進程中，如何加強對農業農村發展的支持和保護，加快農業和農村的發展。這是我們在現代化進程中迴避不了的現實問題，也是必須解決好的重大課題。要按照十六大、十六屆三中全會提出的戰略部署，統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，全面推進農村小康建設。
要堅持城鄉統籌，加快農業和農村發展。發展是農業和農村工作的第一要務，是解決“三農”問題的根本途徑。加快發展，必須樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，堅持“五個統籌”，走城鄉互動、工農互促的協調發展道路。要全面、正確地理解統籌城鄉發展，這不僅是繁榮農村的需要，也是發展城市的需要；不僅要圍繞“三農”談統籌，而且要立足全局抓統籌；不僅要從經濟社會發展的要求考慮統籌，還要從政治和國家長治久安的高度考慮統籌。這就要求各級黨委和政府真正把農業、農村的發展納入整個經濟、社會發展的“大盤子”之中，統籌考慮，統籌安排。在具體工作中，要做到“六個注重”：一是注重強化農業的基礎地位，合理配置資源，加強對農業的支持和保護，形成一二三產業相互促進的良性發展局面。二是注重建立全國統一的市場，打破地域界限，消除城鄉壁壘，促進產品和要素在城鄉間、地區間自由流動、公平競爭。三是注重兼顧不同地區農業和農村的發展，扶持糧食主產區，推進扶貧開發，逐步縮小區域間經濟社會發展的差距。四是注重擴大公共財政覆蓋農村的範圍，加強農村公共服務，提高農村的科技、教育、文化和醫療衛生水平，擴大農民的就業空間，促進農村經濟社會和農民的全面發展。五是注重利用國際國內兩個市場、兩種資源，努力開拓國內市場，積極參與國際競爭，全面提高農業效益。六是注重保護和合理利用資源，加強生態建設和環境保護，走可持續發展道路，促進人與自然的和諧發展。
2004年是全面落實十六大和十六屆三中全會精神的重要一年，也是實現“十五”計劃目標的關鍵一年。黨中央高度重視農業和農村工作，強調把解決好“三農”問題作爲全黨工作的重中之重，圍繞全面推進農村改革，進一步增強農村經濟活力，出臺了一系列力度較大的政策措施。當前，國民經濟繼續保持強勁增長勢頭，農產品市場環境和農村勞動力外出就業環境正在得到逐步改善。我們必須緊緊抓住不可多得的重要戰略機遇期，充分利用這些有利條件，努力克服存在的困難，加快農業和農村發展。
2004年農業和農村工作的總體要求是：認真貫徹十六大、十六屆三中全會和中央經濟工作會議精神，牢固樹立科學發展觀，按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，堅持黨的農村基本政策，調整農業結構，擴大農民就業，加快科技進步，深化農村改革，強化支持保護，提高糧食生產能力，力爭實現農民收入較快增長，實現農村經濟社會全面發展。
二、採取更加有力的綜合措施，努力構築農民收入持續增長的長效機制
解決農民增收問題，事關全局，意義重大。這既是當前緊迫而繁重的任務，也是今後長期而艱鉅的任務；既是農村工作的基本目標，也是整個經濟工作的重大課題；既是重大的經濟問題，也是重大的政治問題。要提高農業綜合生產能力，保證國家糧食安全，就必須讓農民種糧有利可圖，調動農民發展糧食和農業生產的積極性；要擴大國內需求，促進國民經濟持續快速協調健康發展，就必須提高農民購買力，開拓農村市場；要全面建設小康社會，促進農村各項社會事業發展，就必須繁榮農村經濟，增強農戶的經濟實力；要維護農村社會穩定，實現國家長治久安，就必須保障農民的物質利益，讓他們安居樂業。踐行“三個代表”重要思想，真正做到立黨爲公、執政爲民，最根本的也是要促進農民增加收入，讓農民共享經濟發展和現代化建設的成果。我們一定要從全局和戰略的高度，充分認識促進農民增收的重大意義，切實解決好農民增收問題。
隨着新階段農業和農村發展的環境、條件和任務的變化，促進農民增收的思路和方式也要及時做出相應的調整。必須採取更加直接、更加明確、更加有力的措施，對促進農民增收實行“內外抓、重點抓、綜合抓”。內外抓，就是既要向農業的廣度和深度進軍，把農業和農村內部增收的文章做足，又要繼續推進農村勞動力外出就業，在農業和農村外部尋求增收途徑。重點抓，就是既要抓好面上增收，全方位開闢農民就業和增收的渠道和途徑，又要分類指導，突出重點，抓好糧食主產區、純農戶和低收入農戶的增收，着力解決好農村貧困人口和特殊困難羣衆的生產生活問題。綜合抓，就是既要創造條件，充分發揮市場機制的作用，靠調動農民自主創業的積極性增收，又要調整國民收入分配結構，加大國家的支持保護力度；既要立足當前採取見效快的具體措施，又要着眼長遠尋求解決農民增收問題的治本之策，建立促進農民收入持續增長的長效機制。
(一)推進結構調整，壯大縣域經濟，充分挖掘內部增收潛力。
推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，是新階段農業和農村經濟發展的主線，是增加農民收入的主要途徑。近幾年，我們在這方面邁出了較大步伐，方向是正確的，成效是明顯的。但總的看，戰略性結構調整的深度還不夠，水平還不高，還大有文章可做，前景十分廣闊，必須堅定不移地繼續推進。
一是大力推進農業結構調整。要在保護和提高糧食綜合生產能力的前提下，繼續按照優質、高產、高效、生態、安全的原則，走精細化、集約化、產業化的道路。要依靠現代科技改造傳統農業，把我國精耕細作的傳統與現代技術結合起來，發展新型勞動密集型產業，變勞動力“包袱”爲財富，讓有限的土地等農業資源得到充分利用，發揮出更好的效益。要適應市場抓調整，不斷滿足國內外市場日益增長的優質化、多樣化需求，積極擴大優勢農產品出口，提高農產品市場佔有率；要突出特色抓調整，做大特色產品，做強特色產業，提高農產品市場競爭力；要圍繞加工抓調整，建好生產基地，壯大龍頭企業，提高農產品附加值。
二是積極發展農業產業化經營。農業產業化經營，既是農村經濟組織創新的有效形式，又是農村產業結構調整的帶動力量；既是增加農民收入的重要渠道，又是推進農業區域化、專業化和提高農產品質量的有效途徑，也是促進農村工業化和城鎮化發展的重要載體。要落實有關政策，加大支持力度，培育和壯大龍頭企業。龍頭企業是農民走向市場的依託，是新型的市場競爭主體。從某種意義上說，農戶找到了龍頭企業，就是找到了市場。要切實增強龍頭企業的帶動能力和市場競爭能力，不斷完善企業和農戶“風險共擔、利益共享”的機制。
三是加快發展農村二三產業。發展農村二三產業，不能單純地依靠數量增長、外延擴張，要轉變增長方式，注重內涵式發展。推進鄉鎮企業結構調整和體制創新，建立健全經營機制，增強技術創新能力，提高產品適銷率。大力發展農村個體私營經濟。結合農業產業化經營和小城鎮建設，大力發展農產品加工業和農村服務業。加強對發展農村二三產業的引導和服務，在市場準入、融資條件、政策支持等方面創造平等競爭環境。
四是不斷壯大縣域經濟。縣(市)是我國功能相對完備的國民經濟基本單元，自古以來就是國家行政管理的基礎層次。我國大部分人口生活在縣域範圍，縣域經濟在國民經濟總量中佔舉足輕重的地位。縣域經濟發展快的地方，整個經濟發展就好，綜合經濟實力就強，城鄉居民收入水平也高。壯大縣域經濟，重在突出個性，形成特色。要立足區位和資源優勢，面向市場需求，培育和壯大支柱產業。加強縣城和中心鎮的建設，發揮其產業集聚和對鄉村經濟及農業生產的帶動功能。要研究制定促進縣域經濟發展的政策措施，拓展縣域經濟發展空間。
(二)加強技能培訓，改善就業環境，努力拓展外部增收空間。
統籌城鄉發展，很重要的是統籌城鄉就業；城市帶動農村，很重要的是爲農村富餘勞動力提供就業機會。農民進城務工，不僅是農民就業的需要，也是城市發展的需要；不僅是農民增收的重要渠道，也是發揮我國勞動力充裕的比較優勢，增強制造業和服務業競爭能力的重要因素。現在農業戶籍勞動力已經佔到二三產業從業人員很大比重，成爲產業工人的重要組成部分，在某些行業已成爲數量上的主體。因此，必須正確看待和公正對待農民工。當前要突出抓好兩件事：一是善待農民工，維護好他們的合法權益。要進一步改善農村勞動力外出就業的環境，取消對農民進城就業的限制性規定，加快建立城鄉統一的勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度。保護農民工的合法權益，當前突出的是要切實解決好工資拖欠、勞動保護和巧立名目的亂收費等問題，還要解決農民工在戶籍管理、子女就學、住房安置和社會保障等方面的實際困難，爲他們在城市安心務工就業創造條件。二是培訓農民工，提高他們的就業技能。這是促進農民外出就業、穩定就業的一項基礎性工作，也是提高我國產業競爭力的客觀要求。要把農民工培訓作爲一件大事來抓、實事來辦。調動社會各方面參與農民職業技能培訓的積極性，鼓勵各類教育培訓機構、用人單位開展對農民的職業技能培訓，提高培訓的針對性和適用性，各級財政要給予必要的支持。目前，一些地方在開展農民職業技能培訓中進行了一些有益的探索，積累了一些好的經驗，要認真總結和推廣。
(三)加大扶持力度，調整投入結構，積極發揮國家政策對農民增收的導向和帶動作用。
農業是弱質產業。世界各國工業化發展到一定階段，都要對農業和農村給予支持和保護。我國農村發展相對滯後，農業經營規模小，農民組織化程度低，農業競爭力不強，抗禦自然風險和市場風險的能力弱，更需要國家給予必要的支持和保護。隨着我國工業化程度的提高和經濟實力的增強，工業和城市應更多地支持農業和農村的發展。要進一步調整國民收入分配結構和財政支出結構，不斷增加對農業和農村的投入。要加強農業和農村基礎設施建設，改善政府對農村的公共服務。搞好種養業良種培育、農業科技創新與應用、動植物保護、農產品質量安全、農業信息與農產品市場開發、農業資源與生態保護及農業社會化服務與管理等農業支撐體系的建設。要適應由木材生產爲主向生態建設爲主的轉變，切實搞好林業六大工程建設。退耕還林還草和溼地保護等生態工程，要統籌安排，因地制宜，鞏固成果，注重實效。在繼續加強大江大河治理和重大農林水利工程建設的同時，農業基本建設投資要進一步向農村中小型基礎設施傾斜。近兩年開展的“六小工程”建設，效果很好，對改善農民的生產生活條件、促進農民增收發揮了重要作用，要繼續增加投資規模，充實建設內容，擴大建設範圍。要拿出一部分資金，通過良種補貼、培訓補貼、大中型農機具補貼和退耕還林還草補貼等多種方式，對農民實行直接補貼。完善扶貧開發機制，各級都要增加扶貧開發投入，切實加強扶貧資金管理，提高扶貧成效。
(四)認真落實政策，放活農村經濟，充分調動農民自主創業和增收的積極性。
農戶是獨立的市場主體，也是自主創業增收的主體。增加農民收入，不僅要“多予、少取”，更要做好“放活”的文章，進一步解放和發展農村生產力，激發農民羣衆自主創業增收的潛能。要突破一切妨礙農民增收的思想觀念，取消一切限制農民創業增收的政策規定，革除一切束縛農民增收的體制弊端。要儘快建立和完善全國統一的勞動力、資金、技術等要素市場，促進勞動者與生產資料的充分結合。積極鼓勵和引導工商資本、民間資本、外資投入農業開發，發展農村經濟。建立培養和造就農村能人的機制，營造鼓勵能人幹事業、支持能人幹成事業的社會氛圍，爲廣大農村能人施展才華、創業致富、帶動一方，給予必要的支持，開闢廣闊的天地。
進入新階段以來，中央把增加農民收入作爲農村經濟工作的中心任務，作出了一系列部署。這次提交會議討論的《中共中央國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》稿，也有不少力度較大的政策措施。各地區和有關部門要結合實際，把中央的政策細化、實化、具體化，既要遵循政策的基本精神，又要從各地實際出發有所創新；既要做存量文章，又要做增量文章；既要有常規性的考慮，又要有一些特殊的辦法。要建立健全責任制，把中央的政策不折不扣地落實到位，讓農民真正得到實惠。
三、保護和提高糧食生產能力，確保國家糧食安全
糧食問題是關係經濟安全和國計民生的重大戰略問題。黨中央、國務院對此高度重視，胡錦濤同志、溫家寶同志多次強調糧食安全問題。2003年10月國務院還專門召開了農業和糧食工作會議，明確了確保糧食安全的指導思想和基本原則，提出了重大政策措施。我們要按照中央的部署和要求，進一步統一思想認識，抓好措施落實，切實保護和提高糧食生產能力，確保國家糧食安全。
經過多年艱苦努力，我國在上世紀90年代中期糧食生產能力達到了1萬億斤的水平，實現了糧食供求基本平衡的歷史性跨越。正是有了這個前提，我們纔有條件推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，纔有基礎實現國民經濟的持續快速協調健康發展和社會穩定。當前總的看，我國糧食供求形勢是好的，當年產量加上現有庫存仍然是供大於求的格局，市場供給是有保證的。現在強調糧食安全，並不是說糧食安全出了問題，而是要防範和消除影響糧食安全的隱患，未雨綢繆，防患於未然。必須清醒地看到，一些影響糧食安全的因素和苗頭已經出現，糧食供求關係正在發生變化。最爲嚴重並需要堅決遏制的是，近幾年耕地大量被佔，糧食播種面積大幅度減少；最爲根本並需要着力解決的是，糧食比較效益低，農民種糧的積極性不高，地方抓糧的積極性不高；最爲關鍵並需要研究探索的是，有利於糧食生產持續發展的長效機制尚未建立起來。如果這些問題任其發展下去，加上目前糧食市場信號的放大效應，各地各方面糧食購銷的同步效應，以及糧食生產的滯後效應的影響，就會危及我國的糧食安全，就會對國民經濟發展全局產生重大不利影響。
近幾年糧食麪積和產量減少較多，是多種因素作用的結果。其中既有主動調整的合理因素，也有非正常的因素；既有市場經濟法則的作用，也有不少政策和人爲因素的影響。突出的有兩點：一是亂徵濫佔耕地，大搞各種開發區、園區，既侵害了農民利益，又損害了糧食生產能力；二是一些地方片面理解農業結構調整，把調整結構與糧食生產對立起來，以爲結構調整就是壓糧擴經，致使一些地方糧食播種面積大幅度減少。各地區各部門必須從維護國家糧食安全和經濟安全的大局出發，真正把思想和行動統一到中央的決策和部署上來，做到認識到位，政策到位，措施到位。
2003年入秋以來，糧價開始上漲。這是糧食供求關係正在發生變化的客觀反映，是多年來糧價低迷基礎上的恢復性上漲，是市場對糧食供求預期的理性反應。糧價適度上漲對增加農民收入、調動農民種糧積極性有促進作用。但必須看到，糧食是生活必需品，糧價一頭連着農民，一頭連着市民，糧價的漲跌應該調控在合理的範圍內。糧價一價帶百價。如果糧價上漲過快過多，就可能帶動整個物價的上漲，甚至引發通貨膨脹，影響經濟發展和社會穩定的全局。如何防止糧價暴漲暴跌和生產大起大落，爲國民經濟持續快速協調健康發展提供有力保障，是當前經濟工作中的一項重要任務。我們一定要下大氣力穩定和擴大糧食生產，搞好糧食儲備和供給，加強糧食市場調控。
在市場經濟條件下，糧食生產的環境和條件發生了很大變化，市場在農業資源配置中越來越起到基礎性作用，價值規律在糧食生產中越來越發揮主導作用。我們必須用新的思路、新的辦法，來研究解決新階段的糧食問題。要始終堅持調整農業結構不動搖，始終堅持增加農民收入不動搖，始終堅持立足國內解決糧食供給不動搖，始終堅持對糧食實行省長負責制不動搖。具體要把握好以下幾點：
第一，兼顧保障糧食供給和增加農民收入兩個目標，把發展糧食生產與增加農民收入結合起來。這是我們做好農業農村工作的繁重任務和重要職責。要全面正確地理解和貫徹農業結構調整方針，不能把增加農民收入與發展糧食生產對立起來。調整農業結構要堅持在發展糧食生產和增加農民收入兩個方面下功夫。特別是在糧食主產區，糧食收入是農民收入的主體，促進農民增收必須首先抓好糧食生產。農業結構調整不是簡單地壓縮糧食麪積，市場信號已經要求2004年糧食播種面積不能再減少。要加大優勢農產品區域規劃的實施力度，加快優勢糧食產業帶建設，優化糧食品種結構，提高糧食質量，促進糧食加工轉化，增加種糧農民收入。
第二，充分發揮市場機制的作用，綜合運用各種經濟手段，保護和調動農民的種糧積極性。糧食生產穩不穩，糧食安全基礎牢不牢，關鍵在於種糧農民的生產積極性高不高。價格是調節生產最基本的槓桿，有利可圖是農民發展生產最基本的動因。新階段發展糧食生產、確保國家糧食安全，最根本的是要通過市場引導，提高種糧效益，讓農民種糧不賠本、能賺錢。糧食是弱質產業，國家必須給予必要的保護和扶持，要使農民在政策支持下從市場獲得合理收益而積極種糧。2004年，各地要通過政策和價格信息引導，搞好服務，調動農民種糧積極性，努力恢復糧食生產，不能搞指令性計劃，搞強迫命令。
第三，守住耕地、依靠科技、改善條件，進一步加強糧食生產能力建設。加強糧食生產能力建設，是保障糧食供給的重大舉措，是確保國家糧食安全的重要基礎。沒有穩定可靠的糧食生產能力，就沒有穩定可靠的糧食安全。要把加強糧食生產能力建設作爲我國農業和整個國民經濟發展的重要任務來抓。一是要守住耕地。耕地是不可再生、不可替代、易於流失的稀缺資源，對國家糧食安全具有基礎作用，對農民生計具有保障作用，對農村社會具有穩定作用。糧食調控主要在於“庫”，保障能力主要在於“地”。要實行最嚴格的耕地保護制度，基本農田這條“紅線”決不能逾越。不能隨意改變基本農田用途，禁止在基本農田挖魚塘、栽種樹木，在這方面必須嚴格依法辦事。二是要依靠科技。集中力量加強科研攻關和技術推廣，培育一批影響重大、優質高產的優良品種，加快科技成果轉化，發揮科技對糧食生產的支撐和促進作用。三是要改善條件。加強農業綜合開發，加快中低產田改造，大力發展節水灌溉和旱作農業，建設高標準基本農田，擴大高產穩產、旱澇保收面積。
第四，突出重點，集中力量支持主產區發展糧食生產。保護和提高糧食生產能力重點在糧食主產區。抓住了主產區，就抓住了大頭，就穩住了全局。糧食主產區多年來爲國家作出了重大貢獻，耕地面積和糧食播種面積都佔全國的60%以上，糧食產量佔全國的70%左右。今後主產區要繼續發揮糧食生產的比較優勢，發揮對確保國家糧食安全的重要作用。國家將採取力度更大、更有針對性的政策措施，加大對糧食主產區和種糧農民的支持力度，幫助主產區特別是中部地區的主產區解決種糧效益低、財政負擔重等問題。要加快實施優質糧食產業工程，多渠道籌集資金，支持主產區搞好糧食產能建設和糧食加工轉化。糧食主銷區和產需平衡的省區，也要注意保護糧食生產能力，也要支持糧食主產市縣和種糧農民。
第五，大力發展糧食產業，提高糧食生產的綜合效益。要把糧食的生產、轉化、加工、流通、消費作爲一個完整的產業體系，進行系列開發和整體建設。特別是糧食主產區，更要立足糧食優勢，做大做強糧食產業，把生產優勢轉變爲產業優勢、經濟優勢。不少糧食主產區通過發展優質專用糧和發展畜牧業，搞加工增值，提高了糧食效益，促進了農民增收。要大力支持和發展糧食加工、儲運和流通，延長糧食產業鏈，提高糧食附加值，增強糧食的市場競爭力。要啓動重點區域動物疫病應急防治工程，提高畜牧業的經濟效益和畜產品貿易的安全性，爲糧食的轉化增效開拓空間。
四、加大農村改革力度，進一步解放和發展農村生產力
十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，是指導我國當前和今後一個時期經濟體制改革的綱領性文件。《決定》中關於農村改革的內容十分豐富、內涵十分深刻，有許多重大突破和創新，爲深化農村改革、加快農村發展指明瞭方向。我們要認真學習，深刻領會，全面貫徹。
解決農業農村發展面臨的各種矛盾和問題，必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，敢爲人先，勇於實踐，在改革中找出路，在開放中拓視野，在創新中求發展。深化農村改革，必須堅持把是否有利於解放和發展農村生產力，是否有利於增加農民收入，是否有利於改變農村面貌和保持農村穩定，作爲出發點和落腳點。在改革實踐中要注意把握好幾條基本原則：一是要着眼體制創新。改革進行到今天，只有從體制上創新，才能取得新的突破。深化農村改革不僅涉及許多內部的體制和機制問題，而且還涉及城鄉關係的調整，涉及與國際慣例的接軌。新階段的農村改革不可能單兵突進、孤軍深入，必須綜合配套、整體推進。二是要堅持市場取向。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，切實提高農業農村的市場化程度，凡市場能辦的事情就交給市場去辦，政府的職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。三是要尊重基層創造。基層和羣衆蘊藏着無限的創造力，羣衆的首創精神是推動改革的原動力。新時期我國農村大的改革發明權都在基層，都是由羣衆首創，在實踐中發展和逐步完善，並經過黨和政府的總結和提高。對基層的實踐和探索，要熱情對待、精心呵護、積極引導，即使對一些一時看不準的事物和做法，也不要急於下結論，輕易否定。四是要注重以人爲本。農村改革的最終目的是要滿足農民羣衆日益增長的物質文化需要，提高他們的生活質量和整體素質，實現人的全面發展。
推進新階段農村改革是一項複雜的系統工程。改革的方向是，建立以家庭承包經營爲基礎，以農業社會化服務體系、農產品市場體系和政府對農業的支持保護體系爲支撐，適應發展社會主義市場經濟要求的農村經濟體制和運行機制。一要長期穩定並不斷完善以家庭承包經營爲基礎、統分結合的雙層經營體制。這是我國農村的基本經營制度，不僅符合現階段我國農村生產力的發展水平，而且符合農業生產自身的特點，必須長期堅持。二要健全農業社會化服務體系。這是提高農業市場化和農民組織化程度的有效途徑。要推進農村集體經濟組織制度創新，增強服務功能。培育和發展專業合作組織，繼續深化供銷合作社改革，發揮基層農技推廣機構等在社會化服務體系中的重要作用，注重氣象部門對農業的服務功能。三要健全農產品市場體系。這是搞活農產品流通的基礎。要培育各種新型的農產品營銷主體，健全農產品現貨和期貨市場，完善農產品價格形成機制，發展現代流通方式，規範農產品市場秩序。建立農產品“綠色通道”，有關部門要儘快制定具體方案。四要健全政府對農業的支持和保護體系。這是強化農業基礎的基本保障。要不斷加大投入力度，調整投資結構，完善補貼方式，進一步減輕農民負擔。
根據十六屆三中全會精神和中央的部署，當前推進農村改革要重點抓好以下幾個方面：
(一)完善農村土地制度，加快土地徵用制度改革。土地制度是農村經濟最基本的制度，土地政策是黨的農村政策的基石。要認真貫徹實施農村土地承包法，保障農民對土地承包經營的各項權利。農村土地流轉要堅持依法、自願、有償的原則，逐步發展適度規模經營。要按照保障農民權益、控制徵地規模的原則，改革徵地制度，完善徵地程序。嚴格區分公益性用地和經營性用地，徵地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制，及時給予農民合理補償，妥善安排好失地農民的生計。有關部門要抓緊制定具體的改革辦法，並修訂完善有關法律法規。
(二)深化農村稅費改革，繼續減輕農民負擔。農村稅費改革是減輕農民負擔和深化農村改革的重大舉措。要在鞏固現有改革成果的基礎上，逐步取消不應當由農民負擔的稅費項目，創造條件逐步實現城鄉稅制的統一。2004年，除菸葉稅外，要全部取消農業特產稅，農業稅稅率總體上要降低一個百分點。這是深化農村稅費改革的一個重大步驟。降低稅率後減少的地方財政收入，沿海發達地區原則上由自己消化，糧食主產區和中西部地區由中央財政通過增加轉移支付解決。有條件的地方，可以進一步降低農業稅稅率或免徵農業稅。有關部門要抓緊制定具體方案。要繼續加大配套改革力度，加強農民負擔監督管理，防止農民負擔反彈。農村稅費改革政策性強，涉及面廣，必須紮實穩妥地進行。衡量稅費改革試點工作做得好不好，一要看是否認真執行中央政策，二要看是否做到“三個確保”，三要看是否與相關配套改革措施綜合推進，四要看是否妥善解決改革中暴露出來的矛盾和問題。最終要看是否進一步解放和發展了農村生產力，讓廣大農民羣衆滿意。
(三)繼續推進市場取向的糧食流通體制改革，建立對農民的直接補貼制度。近年來，糧食流通體制市場化改革取得明顯效果，對推進農業結構調整、優化資源配置發揮了積極作用。深化糧食流通體制改革，要着眼於保護基本農田，保護農民種糧積極性，保護糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全。2004年要全面放開糧食收購和銷售市場。要抓緊建立對種糧農民的直接補貼制度，制定方案，落實資金，完善辦法，減少環節，確保補貼資金真正落到農民手中。要建立統一、開放、競爭、有序的糧食市場體系，培育多元化的市場主體，加強糧食批發市場建設，穩步發展糧食期貨市場，鼓勵產區和銷區以多種形式建立穩定的產銷合作關係，加強糧食市場的管理和宏觀調控。健全和完善國家糧食儲備體系，增強調控能力。加快推進國有糧食購銷企業改革，轉換經營機制，使其真正成爲自主經營、自負盈虧的市場主體。
(四)改革和創新農村金融體制，加強對農戶和農村中小企業的金融支持。健全農村金融體系、改善農村金融服務是統籌城鄉發展的重要內容。目前，農村金融服務主體少、能力弱，難以滿足農戶和農村中小企業對信貸的需求，已成爲制約農村經濟發展的一個“瓶頸”。要從農村實際和農民需要出發，按照有利於增加農戶和企業貸款，有利於改善農村金融服務的要求，改革和創新農村金融體制，切實解決農戶和農村中小企業貸款難的問題。要努力增加農村信貸資金總量，通過明確縣域內金融機構爲“三農”服務的義務、完善郵政儲蓄政策等措施，緩解農村資金的外流。加快現有農村金融機構的改革和調整，完善政策性金融的功能，逐步擴大農村信用社改革試點。鼓勵有條件的地方，在嚴格監管、有效防範金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，興辦直接爲“三農”服務的多種所有制金融組織。採取多種形式解決農戶和農村中小企業貸款擔保問題，鼓勵各類信用擔保機構積極拓展符合農村特點的擔保業務，有條件的地方可設立農業擔保機構。
五、加強和改善黨對農村工作的領導，實現農村經濟社會全面進步
黨管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則。當前，統籌城鄉發展的任務十分艱鉅，促進農民增收的任務十分緊迫，推進農村小康建設的任務十分繁重。這就要求我們必須進一步加強和改善黨對農村工作的領導，提高駕馭農業和農村工作全局的水平。各級黨委和政府要以與時俱進的思想，奮發圖強的精神，求真務實的作風，真抓實幹的行動，全面開創農業和農村工作新局面。
切實把解決好“三農”問題作爲全黨工作的重中之重。解決好“三農”問題，加快農業和農村發展，是保持國民經濟持續快速協調健康發展的必然要求，是實現全面建設小康社會宏偉目標的必然要求，是維護社會穩定和國家長治久安的必然要求。中央對解決“三農”問題歷來高度重視，在中央文件和領導同志講話中有許多精闢深刻、醒人耳目的重要論述。2003年11月召開的中央經濟工作會議強調指出，要始終重視農業的基礎地位，始終重視嚴格保護耕地和保護、提高糧食綜合生產能力，始終重視維護糧食主產區和種糧農民的利益，始終重視增加農民特別是種糧農民的收入。各級黨委和政府要進一步統一思想，深刻認識解決好“三農”問題的重要性和緊迫性，真正在思想上、工作上更加重視“三農”問題。要清醒地看到，雖然農業在國民經濟中的份額逐步下降，但農業的基礎地位沒有變；雖然新階段農村工作的目標、任務和內涵有所變化和調整，但黨和政府解決“三農”問題的大政方針沒有變。全黨全社會要對農村經濟社會發展給予更多的關注和多方支持，對農業給予更多的關心和政策傾斜，對農民給予更多的關愛和充分理解。農業和農村工作涉及面寬、政策性強、頭緒很多，不僅分管領導要直接抓，而且黨政一把手要親自抓，地、縣兩級領導更要把主要精力放在農業和農村工作上，並體現在工作部署、資金投入和幹部配備中。要切實加強農村工作綜合部門的建設，發揮他們在綜合協調、調查研究、督促檢查等方面的職能和作用。各有關部門要把支持農業和農村工作作爲義不容辭的責任，密切配合，形成合力，確保中央關於加強農業和農村工作的方針政策真正落到實處。
切實改進政府對農村的社會管理和公共服務。建立一個與農村生產力水平相適應、與農村發展要求相協調、與農民承受能力相符合的農村社會管理和公共服務體系，是上層建築領域改革的一個重要內容，也是促進農民增收減負、實現農村全面發展的迫切需要。近幾年，隨着農村稅費改革的展開，各地在縣鄉機構改革和人員精簡等方面做了不少工作，取得了一定的成效。但要從根本上消除農民負擔反彈的隱患和壓力，跳出“黃宗羲定律”，必須下決心從機制和制度上解決“食之者衆，生之者寡”的問題。要大力精簡鄉鎮機構和人員，有條件的地方可進一步並鄉並村，提倡幹部交叉任職，降低行政成本，提高運行效率。《中華人民共和國行政許可法》即將正式實施，我們要進一步轉變政府職能，提高依法行政水平。2003年初，中央提出今後新增教育、衛生、文化等事業經費主要用於農村，這是加快農村社會事業發展的一個重大舉措，一定要確保落到實處，儘快縮小城鄉社會事業發展的差距。經濟發達地區和有條件的地方，發展農村社會事業的步子可以邁得更大一些。要鼓勵和引導企業、團體和個人積極參與農村社會事業的建設。繼續推進農村教育、衛生、文化體制改革。合理調整學校佈局，優化教師隊伍，提高辦學質量，減輕學生負擔。深化鄉鎮衛生院改革，加強農村公共醫療衛生機構基礎設施和衛生技術隊伍建設，加快建立和完善新型農村合作醫療制度，積極探索對農村貧困家庭實行醫療救助的有效辦法。堅持不懈地做好人口和計劃生育工作。繼續加強農村基層羣衆文化活動基地建設，搞好農村廣播電視“村村通”工程，深入開展“三下鄉”活動，豐富羣衆的文化生活。
切實加強農村基層組織建設、精神文明建設和民主法制建設。要把興起學習貫徹“三個代表”重要思想新高潮的活動不斷引向深入，探索和落實讓幹部經常受教育、使農民長期得實惠的有效方法。深入開展農村黨的建設“三級聯創”活動，創建“五個好”村黨組織、“五個好”鄉鎮黨委和農村基層組織建設先進縣(市)，形成農村基層組織建設常抓不懈的工作機制。特別是要總結推廣一些地方“支部加協會，農民得實惠”的成功經驗，使農村基層黨組織在更加有效地深入幫民致富的產業活動中，更加成功地找到代表先進生產力、發展先進生產力的載體和途徑，爲農民增收、農村小康建設提供堅強的組織保障。抓好對農村基層幹部的培訓，不斷強化他們的宗旨意識和羣衆觀念，提高他們帶領羣衆增收致富的本領。搞好農村黨員幹部現代遠程教育試點。繼續廣泛開展文明村鎮、文明戶等羣衆性精神文明創建活動，搞好村鎮規劃，加強環境治理，提高農村社會文明程度。建立健全農村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，推進村務公開和民主管理，健全規範村務公開制度。正確處理人民內部矛盾，搞好農村社會治安綜合治理，嚴厲打擊各種違法犯罪活動，創造良好穩定的社會環境，確保農民羣衆安居樂業。
切實轉變工作作風。加強黨對農村工作的領導，必須堅持不懈地加強農村幹部的作風建設。現在一大批有朝氣、有學識、有才幹的年輕幹部走上了農村工作的各級領導崗位，儘快熟悉黨的農村政策，瞭解農村實際，掌握同農民打交道的辦法，增強對農民的感情，是他們面臨的一項重要而緊迫的任務。長期從事農村工作的同志，也有一個適應形勢、更新知識、轉變觀念的問題。因此，各級幹部要深入農村，瞭解農村，大興調查研究之風，在實踐中不斷提高工作能力和工作水平。要從思想上端正對農民的認識，從感情上密切與農民的聯繫，尊重農民的意願和選擇，做到愛民親民、利民富民、安民護民。要樹立科學的發展觀和正確的政績觀，切實轉變工作作風，力戒浮誇，力戒浮躁，不圖虛名，不務虛功，不做表面文章，不提脫離實際的高指標，不喊譁衆取寵的空口號，不搞勞民傷財的假政績，紮紮實實地做好各項工作。
農村基層幹部工作在農民中間，處於各種矛盾的前沿。他們處理的事務比較繁雜，而責任又很重；他們解決問題的難度比較大，而要求又很高；他們工作的條件比較艱苦，而待遇又不多。要真正當好農村基層幹部，必須要有奉獻的精神，公正的境界，致富的本領，苦幹的勁頭，務實的作風。各級黨委、政府對他們也要在工作上多指導，政治上多幫助，生活上多關心。我們既要調動好、發揮好、保護好廣大農民的積極性，也要調動好、發揮好、保護好廣大農村基層幹部的積極性，把這兩方面的積極性調動、發揮、保護好了，加強農業、繁榮農村、富裕農民的目標就一定能夠實現。
做好2004年的農業和農村工作，意義十分重大，任務十分艱鉅。我們要緊密團結在以胡錦濤同志爲總書記的黨中央周圍，高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想偉大旗幟，解放思想，振奮精神，開拓進取，紮實工作，爲全面完成農業和農村工作各項任務而努力奮鬥。
注：這是回良玉同志2003年12月24日在中央農村工作會議上的講話。發表時，作者進行了修改。(完)
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