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全面推進依法行政努力建設法治政府
———溫家寶總理在全國依法行政工作電視電話會議上的講話
(2004年6月28日)
這次全國依法行政工作會議，是國務院召開的一次重要會議。今年3月，國務院發佈了《全面推進依法行政實施綱要》。《綱要》貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，確立了建設法治政府的目標，明確提出了今後十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，是指導各級政府依法行政的綱領性文件。7月1日，《中華人民共和國行政許可法》就要正式施行了。這是一部規範政府共同行爲的重要法律，必將對政府工作產生重大而深遠的影響。國務院常務會議剛剛通過了新修訂的《國務院工作規則》，對加強國務院及其各部門自身建設提出了一些新的要求。這三件大事一個共同的主題，就是推進依法行政、建設法治政府。這次會議的主要任務是，對貫徹落實《綱要》、行政許可法和《國務院工作規則》作出全面部署。下面，我講幾點意見。
一、充分認識推進依法行政、建設法治政府的重要性和緊迫性
黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義民主與法制建設取得顯著成績。黨的十五大在總結歷史經驗的基礎上，確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，九屆全國人大二次會議將這一治國方略載入憲法。黨的十六大和十六屆三中全會又把依法治國、依法行政作爲全面建設小康社會、完善社會主義市場經濟體制的重要任務。爲了貫徹落實依法治國基本方略，本屆政府組成以來，按照執政爲民的要求和建設法治政府的目標，突出強調實行科學民主決策、堅持依法行政和加強行政監督三項基本準則，並認真貫徹執行。這次國務院發佈的《綱要》明確提出，全面推進依法行政，經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。
經過多年的努力，各級政府依法行政取得了明顯進展。政府法制建設得到加強，立法工作步伐加快，質量不斷提高；行政執法體系逐步健全，執法力度加大，保證了法律法規的貫徹實施；行政管理體制改革穩步推進，政府職能和管理方式逐步轉變，行政監督制度不斷完善；各級行政機關工作人員特別是領導幹部依法行政意識增強，依法行政能力有所提高。這些都爲加快建設法治政府打下了良好的基礎。
同時，也要清醒地看到，目前政府法制建設還不適應發展社會主義民主政治和完善社會主義市場經濟體制的要求。政企職責不分，政府職責“錯位”、“缺位”的問題仍不同程度地存在；一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的現象比較嚴重，違法或者不當的行政行爲得不到及時制止和糾正；對行政權力的監督和制約機制還不夠健全，權力與利益掛鉤、與責任脫鉤的問題沒有完全解決；一些行政機關工作人員法制觀念淡薄、不依法辦事的問題還比較突出。從根本上解決這些問題，需要加快推進依法行政、建設法治政府的步伐。各級政府特別是領導幹部，都要充分認識建設法治政府的重大意義，增強責任感和緊迫感。
第一，建設法治政府，是貫徹“三個代表”重要思想，維護最廣大人民羣衆利益的本質要求。我們的政府是人民的政府，一切爲了人民是政府工作的根本出發點和歸宿。推進依法行政、建設法治政府，有利於促進各級政府依法履行職責，規範和約束行政權力，保障人民羣衆依法享有各項權利和自由；有利於人民羣衆對政府的監督，使政府工作人員擺正與人民羣衆的關係，全心全意履行爲人民服務的宗旨，克服官僚主義和杜絕腐敗現象，真正做到執政爲民。
第二，建設法治政府，是適應改革開放新形勢，完善社會主義市場經濟體制的迫切需要。發展社會主義市場經濟需要有完備的法制來保障。隨着改革開放的不斷深入，我國經濟社會生活以及利益關係發生了許多新的變化，需要通過不斷完善法律法規來加以規範和調整，加入世貿組織也要求我們按照國際通行規則辦事。建設法治政府，依法界定政府與企業、政府與市場、政府與社會的關係，更多地運用法律手段管理經濟社會事務，才能充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，從而進一步解放和發展社會生產力。
第三，建設法治政府，是加強政府自身建設，提高行政管理水平的根本途徑。在全面建設小康社會的新階段，政府工作任務十分艱鉅。要不負人民重託，履行憲法和法律賦予我們的各項職責，至關重要的是加強政府自身建設，提高行政管理水平。建設法治政府，可以促進各級政府貫徹落實科學發展觀和正確政績觀，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能，提高行政管理效能；可以增強各級政府工作人員依法行政的能力，妥善處理人民內部矛盾和其他社會矛盾，維護國家利益和公共利益。
第四，建設法治政府，是落實依法治國方略，推進社會主義民主法制建設的重要內容。依法治國要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。我國行政機關負責實施大部分法律法規，政府必須帶頭守法、嚴格執法。建設法治政府，就是爲了使行政權力授予有據、行使有規、監督有效，做到依法治“官”、依法治權，防止行政權力的缺失和濫用，帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護法律。這對於發展社會主義民主法制，推進社會主義政治文明建設，具有十分重要的意義。
總之，各地方、各部門一定要統一思想，提高認識，自覺地把推進依法行政、建設法治政府作爲一件大事抓緊抓好。
二、推進依法行政、建設法治政府需要着力抓好的幾項工作
建設法治政府，是一項事關國家全局和長遠發展的系統工程。《綱要》根據全面建設小康社會的新形勢和依法治國的要求，明確提出了推進依法行政的六條基本要求和建設法治政府的七個方面目標，我們要全面貫徹落實。建設法治政府，最重要的是堅持做到：職權法定、依法行政、有效監督、高效便民。也就是說，行政機關的權力來自法律，行政行爲應當遵守法律，行政違法必須承擔責任，行政管理要提供優質服務。當前，要着力抓好以下五項工作：
(一)加強制度建設，做好政府立法工作。
這是推進依法行政、建設法治政府的基礎。政府立法工作要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想爲指導，圍繞全面建設小康社會的奮鬥目標，按照科學發展觀的要求，在繼續加強經濟調節、市場監管方面立法的同時，更加重視社會管理、公共服務方面的立法，高度重視人民羣衆關注的熱點、難點問題的立法。特別要做好應對各種突發事件、保障農民權益、促進就業和完善社會保障，以及科技、教育、文化、衛生等社會事業發展方面的立法。
加強制度建設，做好政府立法工作，要把握以下幾點：首先是堅持黨的領導。要把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，善於把黨的方針政策通過法定程序變爲法律法規，成爲政府管理經濟、文化和社會事務的法律依據。二是堅持以人爲本。要着眼於實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，尊重和保障人權，保障人民羣衆的政治、經濟和文化權益，創造有利於人的全面發展的制度環境。三是堅持改革創新。法律、行政法規和規章既要保持相對穩定性，又要適應形勢要求適時修改完善，努力做到立法進程與改革和發展進程相適應。四是堅持法制統一。要嚴格按照法定的權限和程序建章立制。行政法規不得與憲法和法律相牴觸，地方性法規和規章不得與憲法、法律和行政法規相牴觸。規章之間、規範性文件之間也不能相互矛盾，不能政出多門，更不能各自爲政。
加強制度建設，做好政府立法工作，重在提高質量。衡量一項行政法規、規章質量高低的標準，主要看其是否遵循經濟社會發展規律，是否體現大多數人的意願和利益，是否做到權利和義務的統一，是否有利於維護法制統一和政令暢通。要制定科學的立法計劃。實行立法工作者、實際工作者和專家學者三結合，建立健全專家諮詢論證制度、社會公衆參與制度以及聽取和採納意見情況說明制度。行政法規、規章要明確具體、科學規範、切合實際，具有可操作性。
(二)加強和改善行政執法，確保法律法規正確實施。
行政執法是行政機關大量和經常性的管理活動，是全面推進依法行政、建設法治政府的重要環節。現在，經濟社會生活中出現的許多問題，很多都與執法不力有關。最近，國務院嚴肅查處了一些地方違法違規亂上建設項目、違法違規徵地拆遷侵害羣衆利益以及食品安全等方面的案件，就是要表明堅決依法行政，從嚴治政。各級政府、各部門要按照有法必依、執法必嚴、違法必究的要求，從體制、機制和隊伍建設等方面入手，進一步加強和改善行政執法工作，做到嚴格執法、文明執法、公正執法。
一要嚴格按照法定權限和程序行使職權、履行職責。各級行政機關及其工作人員一定要認真履行法律賦予的職責，根據法律授予的權限管理經濟社會事務和其他行政事務，既不能失職不作爲，又不能越權亂作爲。行政程序是行政機關正確行使權力的保障。目前行政執法中普遍存在忽視程序的現象，這是濫用職權和執法犯法的一個重要原因。要加快完善行政程序制度。各級行政機關及其工作人員都要養成按法定程序辦事的習慣，作出行政決定要符合法定程序，執法行爲要遵守法定程序。在行政執法過程中，要注意依法保障當事人和利害關係人的權益，防止發生違法行使權力侵犯人民羣衆利益的行爲。
二要完善行政執法體制。繼續深化行政執法體制改革，加快建立權責明確、行爲規範、監督有效、保障有力的行政執法體制。要按照職權法定、權責一致的原則，清理和規範行政執法主體，明晰職責權限，從源頭上解決多頭執法、重複執法、交叉執法的問題。積極推進綜合執法試點，繼續實施相對集中行政處罰權制度，探索相對集中行政許可權制度，提高執法的整體水平。完善行政執法經費保障機制，行政機關的收費和罰沒收入都要嚴格執行“收支兩條線”的規定，堅決制止各種形式的亂罰款和亂收費。要建立健全行政執法評議考覈制和執法過錯責任追究制，對各種違法行爲都要依法追究責任。
三要進一步加強行政執法隊伍建設。建立一支政治合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬的行政執法隊伍，是提高行政執法水平的基本保證。行政執法與人民羣衆的切身利益密切相關，執法人員的素質和作風關乎政府形象。各級行政機關要按照從嚴治政的要求，把加強執法隊伍建設作爲一項基礎性工作來抓。要加強對行政執法人員的職業道德教育，進一步強化執法爲民的觀念；加強行政執法人員的法律業務培訓，增強依法行政、依法辦事的能力；實行執法人員資格管理制度，不合格的一律不得上崗執法。要強化對執法人員的管理和監督，嚴格要求，嚴肅紀律，堅決糾正在執法中以權謀私等各種不正之風，對徇私枉法、執法犯法、欺壓百姓的，要嚴肅查處，絕不姑息。
(三)完善行政監督機制，加強對行政權力的監督制約。
歷史經驗證明，權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。建設法治政府，確保執政爲民，必須強化對行政權力的監督。只有人民羣衆監督政府，政府纔不會懈怠，政府工作人員纔不會濫用手中的權力。近些年來，我們已經建立和實行了比較完善的民主監督制度，包括人大監督、政協的民主監督、司法監督、新聞輿論監督、羣衆監督以及政府系統內部的監督。對這些行之有效的民主監督制度，我們必須始終堅持和自覺地落實，切實做到有權必有責、用權受監督、侵權須賠償、違法要追究。這裏，我着重強調一下加強政府系統內部監督問題。
一是健全行政決策監督和責任追究制度。這是實行依法決策、科學決策、民主決策的重要保障，有利於行政決策機關和決策人員審慎決策，防止決策的隨意性和減少決策失誤。要完善羣衆參與、專家諮詢和政府決策相結合的決策機制。明確決策權限，完善和遵守行政決策程序，堅持重大問題集體決策制度、專家諮詢論證制度、社會公示和聽證制度。要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立並落實決策責任制度，對超越權限、違反程序決策造成重大損失的，要嚴肅追究決策者的責任。
二是認真實行行政複議制度。這是政府履行層級監督責任和自我糾錯的重要法律制度，也是妥善解決行政爭議、化解人民內部矛盾、維護社會穩定的有效途徑。要認真執行行政複議法，加強行政複議機構和隊伍建設，完善行政複議工作制度，通過行政複議及時有效監督所屬部門和下級政府嚴格依法行政。對符合法律規定的行政複議申請必須依法受理，並依法作出行政複議決定；對違法或者不當的行政決定，必須堅決予以撤銷或者變更。
三是完善規章和規範性文件的備案審查制度。要按照立法法和法規規章備案條例的規定，進一步健全有關備案審查程序，加強備案審查工作，及時受理和處理公民、法人和其他組織提出的審查有關法規、規章和規範性文件的建議。對於違反上位法規定、不符合經濟社會發展要求，以及相互“打架”的法規、規章和規範性文件，該廢止的堅決廢止，該修訂的及時修訂。
四是加強審計、監察等專門監督。各級審計、監察部門要切實履行職責，敢於堅持原則，嚴格執法執紀，提高監督實效。審計部門要加強對財政預算執行和收支、政府投資管理和重點建設項目、重點國有金融機構和國有企業以及稅收徵管的審計監督，及時發現問題，並依法處理。最近，審計署對2003年度中央財政預算執行和其他財政收支進行了認真審計，從中發現了一些嚴重的問題，已向國務院和全國人大常委會作了報告，對違反財政財務法規的問題作出了審計處理決定。國務院要求有關部門、地方政府和企事業單位對這些問題高度重視，認真整改，吸取教訓，對違法違紀人員追究責任、嚴肅處理。這次審計查出問題的全面整改情況，國務院年底前向全國人大常委會作出專題報告。監察部門要加強廉政監察、執法監察和效能監察，督促政府工作人員廉潔從政，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。各級行政機關要積極配合審計、監察等專門監督機關的工作，自覺接受他們依法作出的監督決定，並切實改進工作。
加強對行政權力的監督和制約，實質是確保人民賦予的權力真正用來爲人民謀利益，建設爲民、廉潔、務實的政府。各級政府工作人員特別是領導幹部要進一步規範從政行爲，自覺地爲人民掌好權、用好權，自覺地接受人民監督，始終堅持執政爲民、廉潔從政，堅決反對以權謀私、權錢交易等腐敗現象，努力做人民滿意的公僕。
(四)嚴格執行行政許可法，推進政府職能轉變和管理創新。
行政許可法的公佈實施是我國社會主義民主與法制建設的一件大事，標誌着政府對經濟社會事務的管理進一步走向制度化、規範化、法制化。實施好這部法律，對於提高依法行政水平、加快建設法治政府，具有十分重要的意義。去年8月行政許可法公佈以來，國務院先後下發了通知、召開了工作會議，對貫徹實施這部法律作出部署，並舉辦了省部級領導幹部研究班。按照國務院的要求，國務院各部門和各地方認真開展了實施行政許可法的各項準備工作。包括廣泛宣傳行政許可法，培訓實施行政許可人員，依法對行政許可依據、項目和實施機關進行了清理，完善了相關配套制度，尤其是加快了行政審批制度改革。這些工作都是很有成效的，爲行政許可法的實施奠定了良好的基礎。再過兩天，行政許可法就要正式施行了。各級政府和各部門要嚴格執行行政許可法，並以實施這部法律爲契機，積極推進行政管理體制改革和創新，提高依法行政的水平。
第一，加快轉變政府職能和管理方式。這是完善社會主義市場經濟體制的關鍵環節，也是建設法治政府的重要內容。現在，政府職能轉變滯後於經濟社會發展的要求，要通過實施行政許可法，促進政府職能加快轉變。在市場經濟條件下，政府管理總的方向是減少行政許可，把政府不該管的事交給企業、社會和中介組織，更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用。各級政府必須切實轉變管理理念和管理方式，不能一講管理就是搞審批、就是發許可證。當然，政府該管的事一定要管好，實施行政許可法不是要放鬆管理。今後，對需要實施行政許可管理的事項，要嚴格依法進行，加強制約和監督，確保有關行政許可真正發揮作用；對不需要行政許可但需要政府管理的事項，要強化間接管理和事後監督，充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同的作用。
第二，繼續深化行政審批制度改革。這是行政管理體制改革的重要內容，也是政府職能轉變的具體體現。去年下半年以來，爲了確保行政許可法的順利實施，我們加大了清理和減少行政審批事項的力度。最近，國務院決定再取消和調整495項行政審批項目，加上前兩批已經取消和調整的1300項，目前國務院部門的審批事項已減少48.9%。地方也要加快行政審批制度改革的步伐。隨着政府職能轉變逐步到位，各類社會組織和中介機構不斷髮育，還要減少行政審批。要改變那種以批代管、只批不管、重審批輕服務的做法。現在大量的行政審批事項與投資有關。要推進投資體制改革，減少政府對資源的直接配置，增強企業和整個社會的活力與效率。
第三，嚴格依法設定和實施行政許可。行政許可法對行政許可的設定範圍、設定權限、實施程序、經費保障等方面都作了明確的規定，一定要堅決執行。行政許可法公佈以來，國務院有關部門共清理規章和規範性文件1360件，其中廢止和修訂了635件；對行政許可實施機關進行清理後，確定83個國務院部門和有關單位有權實施行政許可。各地也對地方性規章和規範性文件，以及行政許可實施機關進行了認真清理。這裏再強調三點：一是行政許可的設定要於法有據。今後，除了法律、行政法規、國務院決定、地方性法規和省級人民政府規章可以設定行政許可外，其他規範性文件一律不能再設定行政許可。依法可以設定行政許可的，也不能超越權限、超越範圍、違反程序。二是實施行政許可要嚴格按照法定程序進行。行政機關實施行政許可，要按行政許可法規定的程序辦事，該誰辦的事誰辦，該辦的事要快辦，不能辦的事也要及時答覆。各級行政機關要進一步強化服務觀念，改進工作作風，做到公開透明、高效便民。三是實施行政許可不得違法收費。一些行政機關利用審批搭車收費甚至亂收費，人民羣衆意見很大。今後，凡是沒有法定依據，實施行政許可一律不得收費；依法可以收費的，也要按照法定項目和標準收取並嚴格管理。實施行政許可所需的費用，各級財政要列入預算予以保障。要通過實施行政許可法，切實解決權力與利益掛鉤的問題。
第四，強化對行政許可的監督檢查。爲確保行政許可法的各項規定落到實處，國務院將對地方和部門設定與實施行政許可進行檢查，各地方、各部門也要加強對下級行政機關的檢查。要重點檢查違法設定行政許可，搞地方保護、行業壟斷，該許可的不許可、不該許可的亂許可，許可後不依法履行監督職責的問題。對造成嚴重後果的違法行爲，一經發現就要堅決糾正，並嚴肅處理有關責任人和行政領導。
(五)認真落實《國務院工作規則》，切實加強國務院自身建設。
《國務院工作規則》，是規範國務院工作，加強自身建設的重要文件，對保證國務院工作高效有序運轉發揮了積極作用。去年3月本屆政府組成後，對《國務院工作規則》進行了修訂。一年多來的實踐，使我們對堅持執政爲民、建設法治政府有了更深刻的理解，對經濟社會發展及政府管理規律有了更科學的認識。這次修訂《規則》，主要強調了四點：一是堅持以人爲本，樹立和落實科學發展觀；二是堅持依法行政，努力建設法治政府；三是加快政府職能轉變，全面履行政府職能；四是建立健全各種突發公共事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。同時，進一步完善了實行科學民主決策、堅持依法行政、加強行政監督三項基本準則。修訂後的《規則》即將正式下發。這裏，就學習貫徹《規則》，對國務院各部門提幾點要求：
第一，認真組織機關幹部學習《規則》。要全面掌握和領會《規則》的內容和精神實質，牢固樹立立黨爲公、執政爲民的信念，樹立自覺遵守憲法和法律的意識，樹立科學的發展觀和正確的政績觀，忠於職守，嚴守紀律，全心全意爲人民服務。要把學習貫徹《規則》與實施《綱要》和行政許可法緊密結合起來，不斷提高行政能力和管理水平。
第二，全面執行《規則》的各項規定。國務院及各部門要帶頭轉變政府職能，深化機構改革，推進政企分開、政事分開、政社分開，搞好宏觀調控，更加重視社會管理和公共服務；帶頭推進政府管理創新，加快電子政務建設，增強政府工作透明度，降低行政成本，提高行政效率和服務質量；帶頭實行科學民主決策，堅持依法行政，加強行政監督，加快建設法治政府。
第三，切實加強國務院機關政風建設。嚴格執行《規則》關於會議制度、公文審批、作風紀律等方面的具體要求，進一步樹立良好的政風，爲下級機關作出表率。要發揚求真務實精神，精簡會議和文件，深入實際調查研究。要強化大局意識和紀律意識，確保政令暢通、令行禁止。要認真落實反腐倡廉責任制，自覺做廉潔從政、勤政愛民的模範。
三、切實加強對推進依法行政、建設法治政府的領導
推進依法行政、建設法治政府，關鍵在於領導重視，抓好落實。各地方、各部門要把這項工作擺上重要位置，切實加強領導，認真組織實施。
第一，堅持把依法行政貫徹到政府各項工作中去。推進依法行政、建設法治政府，不是一項具體業務工作，而是涉及政府工作方方面面的全局性工作；不單是法制機構的事，而且是政府所有部門職責內的大事；不僅是主管法制工作的領導幹部的責任，也是所有領導幹部特別是主要領導幹部的責任。各級政府、各部門都要圍繞建設法治政府這個目標，按照《綱要》和行政許可法的要求，制定科學規劃，落實具體方案，精心組織實施，加強監督檢查，把依法行政落實到政府工作的各個方面、各個環節，有計劃、有步驟地推進。
第二，領導幹部要帶頭學法、守法、用法。要堅持學習法律制度。所有行政機關工作人員特別是領導幹部，都要加強法律知識學習，樹立憲法和法律觀念，增強法律素養和專業素質，提高依法決策、依法行政、依法管理的能力和水平。要善於運用法律手段解決各種問題和矛盾，積極支持執法部門嚴格執法，不得以任何形式干預行政執法，更不能以權代法、以權壓法、以權廢法。
第三，充分發揮各級政府法制機構的作用。政府法制工作的專業性、技術性很強，領導幹部工作任務繁重，不可能都成爲法律專家。各級政府和各部門要充分發揮法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。政府法制機構要認真履行職責，爲政府立法、行政決策、處理矛盾、解決難題出謀劃策，提供服務。要加強法制機構和隊伍建設，爲他們開展工作提供支持和保障。法制機構工作人員也要適應新形勢、新任務的要求，不斷增強政治和業務素質，努力提高工作能力和水平。
第四，大力加強法制宣傳教育工作。依法行政需要人民羣衆的監督與支持，離不開良好的法制環境。要精心組織普法活動，採取多種形式在全社會開展法制宣傳教育，積極營造尊法、守法、依法辦事的良好環境，逐步形成與建設法治政府相適應的社會氛圍。
建設法治政府任重道遠，意義重大。讓我們緊密團結在以胡錦濤同志爲總書記的黨中央周圍，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想爲指導，按照建設社會主義法治國家的要求，全面推進依法行政，爲實現建設法治政府的目標而不懈努力！
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