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自衛生部部長張文康、北京市市長孟學農被免職以來，短短一年零兩個月，中石油集團、北京密雲、吉林省吉林市、浙江海寧、湖南嘉禾、安徽阜陽等地的一大批實權官員，先後又因重大責任事故、惡性違法事件而“下課”或遭嚴厲處分。
輿論驚呼：“問責風暴”正在中國政壇掀起。
在激賞新一屆中央領導集體“權爲民所用”、“有權必有責，用權受監督”的執政理念和問責力度之餘，人們也意識到，欲使問責“風暴”得以延續，制度建構將是不二法門。
由此，以下四題就值得深思。
一、問什麼事的責？
綜觀一年來備受關注的幾起問責事件，開縣井噴、密雲踩踏、吉林大火、海寧火災等，均屬重大安全責任事故。對此厲行問責，當然是相關官員“咎由自取”。但是，有心人不免要問，是不是一年來所有重大安全事故都被問責了呢？多次發生的煤礦坍塌、爆炸傷亡事故以及沉船事故，也不見有官員爲此去職的報道。
除安全事故外，一年來被問責的還有集體濫用行政權力的嘉禾拆遷事件。但從近日嘉禾原縣委書記周餘武的反思報道看，他們違法拆遷的“經驗”竟然是外出考察學來的，而考察地的縣委書記不但沒被告倒，還得到了升遷。
阜陽奶粉事件則屬於行政不作爲。不過，導致國家彩票業、公證業信譽大損甚至嚴重影響政府形象的陝西體彩造假醜聞，是不是也存在高官失察責任呢？
仔細想來，出現上述情況的原因，似乎取決於事故或事件是否引起了中央高層的關注。正部級的衛生部長、北京市長、中石油集團老總被問責，這無疑是中央的權限，而派往密雲、吉林、海寧、嘉禾、阜陽的調查組，又幾乎都有國務院部委的身影，有的處分決定甚至直接上了國務院的會議。可以說，正是黨中央、國務院對這些事故或事件的高度重視，才強力促成了“問責風暴”的生成。
由此可見，及早建立一套普遍、公開、細緻的問責事由標準，方可使地方國家機關也能領會溫總理打造“責任政府”的深意，進而在各地都達致“有責必問”。
二、問哪個官員的責？
首先，正副職之間該問誰的責。黨章規定，“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”這樣看來，如果集體的決定正確，只是某個委員執行錯誤，就可單問該委員的責。可是，如果集體的決定本身就是錯的，那究竟是問整個集體的責呢，還是隻問“班長”的責？如問集體的責，又該怎麼個問法呢？至於行政機關，依據憲法和相關法律，實行的是行政首長負責制。也就是說，各級政府乃至部、委、廳、局，均由相應的行政正職即“一把手”負責。副職負不負責，怎麼負責，憲法和法律並無明文規定。雖然行政副職也會根據內部分工有一定權責，但這個責任又該擔到什麼程度呢？
其次，不同層級的官員之間該問誰的責。一個地方出了該問責的事，到底是問到哪一級歷數一年來“問責風暴”中被處理的官員，黨組織負責人的有之，行政機關負責人的亦有之；正職的有之，副職的亦有之；只問一級的有之，連問兩級甚至三級的亦有之。其中，“下課”的官員又以擔任行政職務者居多。
責任人不清，問責的效果難免就打折扣。被問責官員甚至局外人就會以爲只是“背運”。更令人擔憂的是，問責機關的自由裁量權過大，勢必留下某些官員爲避問責而“跑官”的隱患，甚至不排除個別人慾借問責打擊異己的可能。
平心而論，在國家公務員法尚未引入政務類公務員與業務類公務員的區分之前，在黨規黨紀也未細緻釐清集體與個人的權責之前，明確黨政之間、正副職之間、不同層級之間的責任，不能不說是一個棘手的難題。不過，就法理而論，免職意在對外承擔政治責任，內部分工當可不論，所以“下課”官員應以正職爲宜。
三、由誰來問責？
根據越權無效的制度原理，問責機關須有相應的處分權限。雖說對官員問責的主體最終是人民，但具體到每一個官員的問責上，又必須條分縷析，各安其分，即黨組織問其黨員幹部的責，政府問其有權處分的官員的責，人大問其任免的官員的責。
應該說，一年來的絕大多數問責決定都是合乎法紀的。不過，由於涉及官員種類參差，問責又追求迅速，有時難免所慮不周，特別是在對政府高官的免職問題上。
試舉一例。安徽省委、省政府依據《中國共產黨紀律處分條例》、《國家公務員暫行條例》和監察部的建議，在給予阜陽市副市長馬明業、市工商局局長周毅生黨內嚴重警告、行政記大過處分的同時，還一律責令辭職。這裏似乎忽略了：依據憲法和法律，副市長是由市人大或其常委會選舉、罷免的，市工商局長是由市人大常委會任免的；二者的任期與本屆政府任期相同，除非本人主動提出辭職，人大或其常委會也接受其辭職，他不得終止自己的法定任期。而由政府責令人大選舉或任命的官員辭職，不僅不合情理，也於法無據，更重要的是，顛倒了人大與政府之間監督與被監督的關係。
的確，在不實行文官制度的我國，副市長、局長目前都籠統地屬於國家公務員，《國家公務員暫行條例》也規定了撤職爲行政處分之一。不過，根據一切法律、法規不得與憲法相牴觸的原則，“撤職”的行政處分，只能針對政府有權單獨選任的公務員，而不適用於人大選任的公務員。否則，就有違憲之嫌，至少是越了人大的權。
聯繫到近日某市政府出臺的《政府部門行政首長問責暫行辦法》以及某省政府即將制定的行政首長問責制，其中對行政部門“一把手”辭職的規定，也就均有違憲之嫌。
值得一提的是，引咎辭職正被越來越多的人視爲“問責”的主要形式，更有諸多規章將其赫然收納其中。不錯，丟官對迷戀官位的人肯定是莫大的損失，但從法紀規定的歸責程度看，引咎辭職甚至還不如警告嚴重，因爲它根本就不是一種處分，而只是官員出於道義和責任而做出的一種“自問”的高姿態。那種以權力逼使官員引咎辭職的做法，無疑意味着強迫官員自證其罪。因此，引咎辭職只能作爲公務員文化建設的一環，而不能搞成制度建設。
對政府高官而言，嚴格意義上的問責就是罷免和彈劾了。而最師出有名的問責機關，就是有權選任並罷免他們的人大。有論者指出，湖南省七屆人大二次會議上，177名代表提出罷免副省長楊匯泉的議案並最終獲全會表決通過的案例，纔是真正的、憲政意義上的問責。
但在時下的“問責風暴”中，人大作爲最高權力機關，多少有點“大音希聲”了。既然憲法和法律已經明確規定人大有質詢、特定問題調查、罷免的權限，而人大又未能善用這些監督手段啓動對政府高官的問責，這不能不說是“風暴”中的一個遺憾。
四、以什麼程序問責？
正當程序是任何一項健全的制度所必備的要素，正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別。一年來的問責之所以被稱作“風暴”，除喻其嚴厲、果敢之外，恐怕還在一個側面說明，問責在程序設置上尚需完善。
此外，給問責雙方充分、平等的發表意見的機會，更是程序得以正當的基本根據。而且在程序運行中，應當更多地關注被問責官員的權利，給他們開闢更有效的權利救濟渠道，因爲，此時的官員已淪爲“千夫所指”，從強者衰變爲弱者。程序對待他們，決不能以“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”的其人之道還治其人之身。如此，他們纔會對結局心服口服，纔會對制度產生由衷敬畏，也才使他們對依法行政產生清晰的概念。
所以，黨組織問責黨員時，應嚴格依照《中國共產黨章程》規定，“處分決定所依據的事實材料和處分決定必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯。如果本人對處分決定不服，可以提出申訴，有關黨組織必須負責處理或者迅速轉遞，不得扣壓。”
至於人大問責政府官員的程序，憲法和法律的現行規定已初具框架。如人大常委會如何成立對重大責任事故、惡性違法事件等的特定問題調查委員會，罷免案如何提出與審議，被提出罷免的人員如何申辯，等等。待人大監督法出臺後，相信問責程序會更爲完善、精緻。
以上四個問題，一、二關乎問責制的客體，第三關乎問責制的主體，第四則關乎連接主客體的程序。只要制度制定者能從每一側面展示問責制的細節之美，問責就能儘快擺脫既有管理模式的慣性，由權力型過渡到制度型，進而在中國政壇培育出新型的問責文化，甚至使其本身化爲政治文明建設新的生長點。
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