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中國交通運輸系統工程學會副理事長張國伍教授說，以其應有功能來衡量，我國多數城市連“健康”都算不上，更不要說防災了。
7月10日一場暴雨，使得北京市交通嚴重受阻，部分立交橋下因大量積水造成交通癱瘓。兩天後，奧運會舉行在即的希臘首都雅典大停電，全城正常運轉陷於停頓。這是兩個孤立事件嗎？
近年來，一次災害，甚至夠不上災害的天氣突變，就導致某座現代化大都市部分功能癱瘓、生命財產損失慘重的案例屢見不鮮。城市防災減災已成爲一道世界性難題。人們對兩年前北京因一場雪變成“世界最大的停車場”記憶猶新，也自然會聯想起去年美國停電、加拿大停電、倫敦大停電和意大利大停電，一年前韓國大邱市地鐵火災，甚至更早的“9·１1”恐怖襲擊……
城市，是人類文明的代表。現代科技日新月異，城市功能理應越來越強大。然而在事故和災害面前，人們一次又一次地看到：原來我們引爲自豪的現代都市竟是如此脆弱！
城市功能顯出種種老態、疲態、病態
針對幾天前的暴雨淹城，北京市政有關負責人指出，北京排水設施不完善，管網配套建設滯後，城區原有排水管網很多都是解放前設計的，排放能力不夠，排水標準較低。隨着城市建設速度的加快，城市排水量已遠遠超過管線的原有設計能力。
也許這位負責人沒有意識到，他的這段反思觸及了一個遠超出排水和北京範圍的關鍵問題——防災減災能力落後於經濟發展能力，已成爲制約人類社會發展的主要矛盾之一。近二三十年來，世界許多城市規模急劇擴張，有些城市人口增加了上百倍。相形之下，城市自身功能卻顯出了種種老態、疲態、病態。
去年8月14日的美國、加拿大停電，影響了9300平方公里、5000萬人，每天損失高達300億美元，起因不過是紐約一座電廠遭遇雷擊。事後美國總統布什承認，美國的電力供應網“古老而陳舊”。專家說，美國電網許多地方至今仍不堪一擊：控制系統老化，發電站防備鬆懈，數英里長的高壓線毫不設防，沒有建立起一旦停電時最低限度的安全防護系統。
現代人對城市的依賴度越來越高。科技發達的大城市已經具備了機器人的某些特徵，承擔着市民一切物質和精神需求，製造出種種便捷和舒適。但是技術快速升級是一把“雙刃劍”，電子系統、裝備系統應用越普及，構造越精密複雜，越容易出故障，診斷和維修的難度也越高。由於人們急功近利，一些技術尚在磨合期便被提前投入使用，從而可靠度帶有更大不確定性。
並不可靠的“生命線”
交通、通訊、供電、供水、供氣等工程被稱爲“城市生命線系統”，是保證城市生活正常運轉最重要的基礎設施，任何環節滯後或失靈都可能導致整個城市癱瘓。它們應該隨時做到後備充足、靈活應變。但現狀是，多數城市的“生命線”缺乏自我保障能力。
日本建設省土木研究所專家說，1995年1月日本阪神地震之所以損失慘重，除震級大、預報不力外，關鍵是大都市生命線系統的脆弱性加重了災情。震時大火沖天，火源多半來自天然氣管道破裂引發的爆炸。地震毀壞了城市供水網，只能任憑大火助紂爲虐。地震後公路、鐵路、電話中斷，具有自動化功能但缺乏備災適應性的生命線系統處處受阻，全線處於“死亡”狀態。
北京也不容樂觀。北京地下主幹線有上水、下水、煤氣、天然氣、電力、熱力、電訊七大類的十幾種管網，累計超過萬公里，由於年久失修及信息不靈，近30年來釀成一系列事故，如地鐵或其他基建施工切斷電纜影響有關地區供電，工地鑽探弄斷電話線，地下水管爆裂造成數百戶居民遭受水害。
中國交通運輸系統工程學會副理事長張國伍教授說，以其應有功能來衡量，我國多數城市連“健康”都算不上，更不要說防災了。
“夾心餅乾”與“攤大餅”的較量
真正可怕的不是某一種危機，而是大小危機已成爲常見病和多發病。因此，僅僅指責現代城市欠缺某項防災功能是不夠的，有必要對城市規劃思想進行整體檢討。4月15日發生的重慶天原化工廠氯氣泄漏事故造成9人死亡，其餘15萬人得到了快速轉移，有人說這是個成績。但中國災害防禦協會副祕書長金磊卻看到了問題的另一面：重慶主城的7個區有危險品化工企業69家，它們與數百萬市民朝夕相伴，城市規劃的這一嚴重缺陷是釀成災害的根本原因。
建設部副部長仇保興希望人們從深圳的“夾心餅乾”效應中得到啓示。去年非典期間，深圳南邊的香港、北邊的廣州非典病例都有上千個，而深圳只有15例。主要原因之一是深圳規劃採取了多組團模式，分爲16個組團，700萬人口分散在各個組團中，每個組團的居住、就業、娛樂、生活具有相對獨立性，組團之間人口流量不大。疫病流行期間，即使採取隔離措施，對居民和務工人員的工作、生活影響也比較小。相形之下，廣州、香港的“攤大餅”式發展就暴露了弱點。
現代人的規劃反而比不上祖宗？
追溯歷史，城市規劃就起源於衛生防疫。100多年前，英國的城市規劃是由衛生部主管的。當時爲什麼要編制城市規劃？因爲黑死病、傷寒等疾病的流行大多發生在大城市。倫敦發生黑死病時，起初人們亂丟貓狗屍體，結果加重了疫情。人們對城市災害進行反思，纔有了城市規劃，通過預先規劃來解決城市的下水道修建、垃圾堆放、城市佈局和綠化帶問題。
羅馬、巴黎等歐洲著名城市，都是先建地下排污設施，再在上面建城市。那裏的人們很早就知道城市自我保障功能的重要性。中國城市規劃設計研究院工程規劃設計所所長謝映霞說，在人口膨脹、經濟發展、生活節奏加快的今天，城市規劃偏重滿足人們的物質和精神享受，往往忽略了防災功能。最生動的例子就是大片密集的高層建築羣，一旦發生災害，這些“現代文明的標誌”很可能瞬間變成人類生命的殺手。
她指出，我國法律雖然規定城市規劃必須考慮防災因素，但各地的執行多不到位，因爲對城市防災效果沒有硬的考覈指標，不列入地方領導政績，對規劃中的防災漏洞也缺乏追究機制。
中國城市規劃協會副會長鄒時萌說，有些地方領導醉心於人人看得見的“形象工程”，輕視那些真正能夠提高城市功能的建設項目，因爲這類項目一般都在地下，投入大，運營費用高，一般人看不見。“在很多地方，政府領導請專家去搞規劃只是做做樣子。”他說。
中國“硬件不硬，軟件太軟”
再好的設備都要由人來操控。建立科學、有效的防災減災管理制度，特別是危機應對機制，與加強城市基礎設施建設同等重要。
去年美、加大停電後，多數英國媒體認爲，英國電網目前運轉良好，應急機制比較健全，應該不會步美加後塵。孰料，僅兩週後就發生了倫敦和英格蘭東南部部分地區重大停電事故。
西方發達國家經多年探索，城市防災管理體制和法規還是比較成熟的。金磊指出，縱覽國外現代城市防災減災管理經驗，儘管各國模式因國情不同而各具特色，但核心的內容是統一的。他們都有多元化、立體化、網絡化的綜合減災、應急體系，都有一個以政府首腦爲核心的固定的中樞指揮機構，並實施高官問責制，都有常設的專職機構及相關科學家、專業人員從頭至尾參與減災實踐，都有嚴格而高效的政府信息發佈系統及明確的政府職能。災害大國日本是全球較早制定災害管理基本法的國家，每年防災預算佔國民收入5%左右，目前擁有各類防災減災法律近40部。美國1959年制定災害救濟法後，先後修改三次，每改一次都擴大了聯邦政府救援範圍及全面協調減災、預防、緊急管理、恢復重建等工作，各類全國性防災法律有近百項。
發達國家普遍在減災法律中規定城市防災的地位及作用，並就城市氣象、地震、火災及特重大意外事故、公共安全設有法律。反觀國內，到目前尚缺乏最高層次的國家減災基本法，在城市層面也缺少城市防災法。在論述我國城市防災減災建設時，有專家概括了兩句話：“硬件不硬，軟件太軟。”
不要“頭痛醫頭、腳痛醫腳”
已有專家對城市防災減災建設提出了很多建議和對策，但是張國伍教授認爲，現在的局面，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的辦法難以治本，必須調整城市建設的總體思路。他的觀點是，要把城市當作一個有機的整體來對待，不能人爲割裂各種功能。
他對北京市剛建成的輕軌13號線很不滿意，因爲這條線與原有的地鐵環線沒有對接。“比如西直門，輕軌站和地鐵站離那麼近，就是不接起來。”他說，“不僅乘客不方便，平時擁擠不堪，遇到什麼災難，抗干擾能力之差可想而知。”
“造成這麼大麻煩，就因爲輕軌和地鐵是兩家公司在經營，彼此有利益分割。”張國伍說，現在負責城市建設的部門很多，經常是各自爲政，互不協調。修路的不管排水問題，排水的不管供電問題。各部門內部機構也不統一，只管自己眼前一段，極少考慮整體佈局。“如果換作一個人，身體各部分這麼不配套，他能站起來嗎？”
向蜜蜂學習
金磊從另一個層面表達了相似的看法。他指出，目前我國防治災害方面的法律有傳染病防治法、突發公共衛生事件應急條例、防洪法、防震減災法、氣象法、消防法、道路交通安全法等多部，但這都是針對單方面減災而制定的，侷限性很明顯。因爲每次災害形成時，必有次生災害發生，地震可能引發火災、水災和瘟疫，火災可能引發房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞。針對這種情況，亟需一部綜合減災法來應對各類突發性災害事件的發生。金磊說，雖然城市每一種災變成因和特點不同，但是從危機管理出發，災害一旦降臨，其狀態都是類似的。要研究各種危機事件的關聯性，研究單一事件轉化爲複雜事件的途徑，制定綜合的戰略、政策和管理計劃，作出綜合的組織和資源安排。
仇保興在一次論述中引用了蜜蜂的例子：一窩蜂羣，蜜蜂的數量多達幾萬只，這麼多的蜜蜂集中在一個很小的蜂巢空間，並不影響其生存繁殖，因爲蜜蜂分泌出來的蜂膠具有抗菌、抗病毒的功能。如果沒有這種本領，蜜蜂早就被傳染疾病淘汰掉了。這啓示人們，只有將防災意識貫徹到城市全部建設當中，城市機體才能長保健康和活力。
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