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6月23日，審計署公佈了最新年度的政府審計報告。報告以短短萬言曝光了大量問題，在社會上引發了“風暴”般的效應。人們難以相信，本來肩負着國家重要使命的一些部委和地方政府，爲了小集體利益竟然監守自盜，弄虛作假，致使國家財產大量流失。“審計風暴”暴露出來的我們體制上的諸多漏洞，再一次引起了人們對制度建設的關注。
預算制度：“黑洞”如何彌補
政府實行財政預算的目的，就是便於人民羣衆進行監督。然而，從此次審計報告中，我們卻看到，大量財政支出沒有納入財政預算，成爲吞噬鉅額財政資金的“黑洞”。
—預算外資金成爲監督盲區。大量財政資金遊離於中央預算之外，幾百億的彩票公益金、行政事業性收費等未納入預算管理。一些地方政府還故意把預算內資金改變爲預算外資金。據對17個省的調查，2002年，中央政府對這些省實際補助資金4149億元，但編報納入省級預算的只有936億元，僅佔補助總額的22.5%。審計署財政審計司長侯凱說，預算外資金實際上已經脫離了人大的監控，並且很容易被隨意支配和使用。一些地方用來大蓋樓堂館所，購買高級轎車，濫發獎金以及大吃大喝的錢很大一部分來自這部分資金。
—上年累計節餘資金成爲監管死角。據統計，2002年，中央部委財政撥款節餘646.03億元，只有56.65億元納入2003年部門預算，其餘589.38億元都留在了原部門。審計署的一位官員指出，沒有納入預算的節餘資金最容易藏污納垢，滋生腐敗。
—“小財政部”內部問題多多。目前，除了財政部外，國家發改委、科技部、國防科工委等部門也有不小的預算分配權。這些部門實際上成了一個個“小財政部”，可以對財政部整塊劃撥的資金進行再分配。而這部分預算資金的分配還很不規範，給預算改革造成了強烈衝擊。例如，2003年，國家發改委安排中央預算內基本建設投資304.49億元，預留76.13億元，佔年度預算的25%。國防科工委分配162.1億元的預算資金，年初預留62.91億元，比例高達38.8%。
轉移支付：如何規範審批
長期以來，地方政府爲了爭取更多的資金，對跑中央部委樂此不疲，羣衆諷刺說這是“跑部錢進”。“跑部錢進”主要“跑”的是有審批分配權的中央部委，而這“錢”主要是指中央專項轉移支付資金。“跑部錢進”問題在此次審計報告中有多處體現，暴露出我國財政轉移支付體制存在的諸多缺陷。全國人大內務司法委員會委員劉鶴章將之概括爲三大問題：
一是不公開。據瞭解，當前中央補助地方支出已佔中央財政支出的一半以上，但其分配去向很難從預決算報告中看出來，資金分配嚴重缺乏透明度。全國人大不知道數千億元資金都分給誰、分到哪些項目上了。地方不知道自己能得到多少中央轉移支付。2003年，中央向地方轉移支付的8000多億元資金中，有2300多億元沒有開列具體項目。
二是不公正。目前中央的轉移支付，很多沒有分配辦法，主觀隨意性很大。“會哭的孩子有奶吃”，於是多跑的多給，少跑的少給，不跑的不給。一些地方幹部反映，現在到部委爭取項目和資金，很大程度上是靠拉關係、攀老鄉、談交情。於是，一些地方政府爲了多要錢，千方百計討好拉攏有關部委官員，導致灰色收入、“權力尋租”現象時有發生。
三是缺乏效率。現在很多轉移支付資金都由中央直接分配到縣、鄉，由於信息不對稱，導致分配缺乏效率。一位地方領導曾私下告訴記者，中國這麼大，有的部門就那麼幾十個人，根本沒辦法去核實，他們只看材料，而材料誰不會編？出於這種估算，很多地方政府對中央轉移支付，往往抱有“不要白不要，不花白不花”的心態。於是，決策不慎重，用錢缺約束，擠佔挪用、貪污腐敗問題層出不窮。
投資體制：如何提高效益
此次審計報告暴露出的一個重要問題，就是政府投資效益低下。審計報告稱，目前部分城市基礎設施建設、公路、水利等項目投資效益不高的問題非常突出。部分項目未按期建成投產，部分已建成項目運營效果差，有的工程質量存在重大隱患，擠佔挪用建設資金及損失浪費問題嚴重。2002年審計發現，總投資27.2億元的福州長樂國際機場，投入運營4年半，累計虧損11億元。
政府投資效益低下，原因是多方面的。一些投資低效，是由於決策者認識水平低、決策能力差、信息不靈通等因素導致，結果“好心辦壞事”。但是，也不能排除一些人主觀故意爲之，把錯誤決策作爲牟取個人私利的手段。
原國家電力公司領導班子決策失誤造成重大經濟損失的案例就非常典型。該公司投資、借款、擔保、大額採購和重大股權變動項目6818個，查出有損失或潛在損失的項目就有631個，金額達78.4億元，其中因個別領導人違反決策程序或擅自決策造成損失或潛在損失32.8億元。有關部門從中發現涉嫌經濟犯罪案件線索12起，涉案金額高達10億元。
專家指出，“決策失誤”決不能成爲國家資金白白損失的藉口。一項決策失誤造成的經濟損失，往往數額巨大，絕非一般貪污腐敗行爲所能比。所以，必須追究“失誤者”的責任。
針對投資效益不高的問題，審計報告提出了應解之道：“進一步研究完善政府投資的決策機制，合理劃分中央與地方的投資事權，提高項目規劃和決策的科學化水平；逐步建立健全投資項目績效評估制度以及建設責任追究辦法，加強對項目的建設監督檢查，促進提高財政資金的投資效果。”
監督制度：何時不再虛置
我國的監督制度不可謂不多，有黨內監督、人大政協監督、專門監督等等。然而，如此大規模、深層次、高規格、不留情面地揭發中央部委和地方政府的問題，觸動體制痛處的，卻是一個在國務院部委中排名靠後的審計署。審計機關在反瀆職、反腐敗行動中這種出人意料的表現，爲我們完善權力監督提供了諸多啓示。
—必須加快政治體制改革。一些中央部委之所以敢於挪用貪佔預算資金，根本原因是缺乏外在監督。各級人大本來肩負着憲法賦予的“審查和批准”各級政府“預算和預算執行情況”權力，但在實際操作中，卻只能起到履行法律程序的作用。全國人大常委會委員張肖感嘆道：“預算表，內行說不清，外行看不懂。”要改變人大在預算監督上的“虛位”狀態，必須通過政治體制改革來實現。
—必須加強對一把手監督。國家發改委經濟研究所副研究員劉國豔說：“雖有預算法等相關法律，但在很多地方法律形同虛設，一些政府部門領導並不認真執行預算。”現實中，不少地方的預算決定權高度集中在少數領導手中，預算如何編制、怎樣執行，往往靠的就是領導的一句話。從這個意義上講，預算“軟弱”的問題在一定程度上又是對一把手監督的問題。對一把手監督的失控，必然產生制度虛置、機構虛位、功能虛化的問題。
—必須加快紀檢監察體制改革。反腐專家邵道生撰文責問：“爲什麼這些部委的嚴重問題是被審計署‘審’出來的，而不是被這些部委的紀檢部門‘紀檢’出來的？”邵道生以國家體育總局“動用中國奧委會專項資金1.31億元”用於建設職工住宅和發放補貼爲例，指出：“在這個問題上國家體育總局的紀委基本上失去了其紀委的功能。”邵道生髮現的其實正是我國紀檢體制所面臨的困境：從目前很多涉及領導幹部的大案要案來看，幾乎沒有一件是同級黨委成員主動檢舉的，幾乎沒有一件是同級紀委主動舉報的。由此可見，加快對紀檢監察“雙重領導”體制的改革已經是勢在必行。
—必須加強對“錢”的監督。過去，我們把監督重點更多地放在了“人”和“權”上，此次審計報告所揭示的一系列嚴重問題昭示我們：必須要加強對政府用“錢”的監督和管理。全國人大常委會委員邢世忠說：“審計出的問題有個共同的特點，就是中飽私囊，使國家、集體受損害，個人獲得暴利。”財務管理違法違紀，往往涉及金額巨大，又通常覆蓋整個部門或行業，使腐敗呈現“集團化”趨勢，可謂危害巨大。據瞭解，目前紀檢監察部門正在積極介入，與審計機關進行“聯手反腐”。
問責制度：如何落到實處
審計報告一出，立刻在羣衆中引起強烈反響，要求追究有關人員責任的呼聲愈演愈烈。但是，令人遺憾的是，審計報告“榜上有名”的各大部門卻一片緘默，沒有一個高官站出來承擔責任。“審計風暴”讓我們看到了官員問責制的缺失和漏洞。
人們發現，在此次審計報告中，有不少“屢審屢犯”的例子。全國人大農業與農村委員會委員李梅芳怒言，上一次審計出國家林業局系統挪用和貪污3300萬元，後來這個事情怎麼處理的也不知道。這次又出現變更項目騙取國家預算資金的惡劣行爲，對於這樣屢查屢犯的單位和部門要加大審查力度和執法力度。
這些位高權重的部門何以敢於屢教不改？官員問責制的缺失可以說是一個重要原因。當前，官員問責制度正在全國逐步確立，並從安全事故問責逐漸擴大到其他領域。但是，審計問責仍是一個盲點，不少部門違法違規使用資金規模大、範圍廣、持續時間長，但受到懲處的高官鮮而有之。有的照樣升遷，更多的大事化小，小事化了，或內部從輕處理。
因此，對公共部門經濟活動的監督，僅僅依靠審計部門“探雷”是不夠的，還必須有紀檢監察部門的“排雷”行動跟進。同時，組織人事部門必須對“埋雷”者進行責任追究。
政務公開：如何持久深入
今年的審計報告引起巨大社會反響，一個重要原因是報告顯示出前所未有的公開和透明。在黨中央、國務院的支持和領導下，“審計風暴”在推動政府政務公開方面，向前邁進了一大步。權威人士稱：“在新中國的歷史上，全面揭露政府部門問題的，審計是第一家。”
審計報告從走形式到動真格，從內部通報到向全社會公開，從報喜不報憂到主動揭露問題，反映的其實是我國政務公開的一個側影。而敢於揭露問題，正體現了黨和政府依法治國的決心和魄力。
人們注意到，審計署3年來報告的透明度越來越高：2002年的審計報告有30頁，但點名的案件只有1宗；2003年的報告減到16頁，但曝光內容大大增加；今年的審計報告省略了慣有的綜合統計說明，篇幅1.2萬字，大批案件被曝光，10多個部委被點名，透明度進一步增強。
李金華說得好：“依法行政、建設法治政府，很重要的一點就是公開透明。懲治腐敗和官僚主義，最好的辦法就是公開透明。這幾年我們審計工作一個很重要的着力點，就是通過審計推進政府行爲公開化，特別是有財權的部門行爲的公開化。”據瞭解，審計署已明確提出：到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調查項目的結果，除涉及國家祕密、商業祕密及其他不宜對外披露的內容外，全部對社會公告。
“審計風暴”爲當前的政務公開工作找到了一個新的突破口。專家認爲，如果我們能借此機會，打破權力暗箱運行、問題內部解決的官場陳規，把公開、透明變成政府工作的制度和慣例，那麼必將大大推動我國依法行政的進程。(文/孫愛東薛凱)
“鐵面”審計長———李金華
一場“審計風暴”讓審計長李金華成了輿論關注的焦點。媒體、公衆對他好評如潮。有人這樣評價：“心底無私天地寬，心中有愛爲信念。一個高官、一種境界、一種爲民請命的豪邁與氣概。有了你，我看到了民族的希望；有了你，我對國家充滿了信心。”
1962年，19歲的李金華考入中央財政金融學院。1966年，他大學畢業後進入西北財經學院做教師。1971年，李告別古城西安，來到位於秦巴山區腹地的原航空部572廠，從會計員幹起，到1982年被任命爲572廠廠長，後又被任命爲陝西省經貿廳廳長。1985年，42歲的李金華進入審計署擔任副審計長，1998年，出任審計長。2003年，在十屆全國人大一次會議上，60歲的李金華連任審計署審計長。
李金華有一個形象的比喻，稱審計部門是國家財產的“看門狗”。他說，要通過審計告訴老百姓，國家的錢是怎樣花出去的。多年來，李金華和他領導的審計署憑藉其勇氣、嚴謹和務實的工作態度日益贏得全社會的尊敬和讚賞。
爲了推進審計公開，他力排衆議，義無反顧。於是，1999年，一份措辭嚴厲的審計報告誕生了。報告公開了很多案件，特別是對水利部問題不留情面的披露，贏得了“陣陣掌聲”。有委員稱：“這是多年來最好的一次報告。”報告在社會上產生了轟動效應，引發了強烈反響。人們明白了，審計報告原來還可以這樣寫，審計工作還能這樣做，審計能量竟然還有這麼大。接下來，李金華公開點名批評了一個又一個握有大權的部門：財政部、國家發改委、體育總局等均在其列。李金華以實際行動打破了“官官相護”的官場“潛規則”。
愛看電視劇《天下糧倉》的李金華說，有兩件事對他刺激最大：一是糧倉表面都是滿的，實際下邊沒有糧食；二是守倉的米汝成曾是聞名的清官，但是死後卻被揭出是鉅貪。作假、僞裝古今概莫能外。因爲，失去監督的權力，必然會滋生腐敗。
“我的心比較‘狠’，手段比較‘鐵’。”李金華這樣作自我評價。財政部長金人慶是李金華的同學，在他上任伊始，李金華就曾發出決不手軟的警告：“儘管我們是同學，我的眼睛以後始終是盯着你的，希望你理解。”作爲中央財經大學的校友，學校曾經請李金華回去講課，但他回來就組織人馬審計母校，因爲講課過程中，他發現了不少問題。
他的“狠”來自對人民的“愛”。因爲，這位依靠助學金讀完大學，在秦巴山區的工廠工作了12年的農民之子，深知“血汗錢”來之不易。他曾感慨：“幾千人奮鬥一年的利潤也就是千兒八百萬，可是一到國家機關，有時一出手就流失幾千萬、幾個億、十幾個億。”真是觸目驚心啊！
很多人擔心李金華最終會成爲“孤家寡人”，可他依然無怨無悔。他說：“走到這一步，就兩句話，一個無所謂，一個無所求。你把所有的人都得罪了，也就誰也不得罪了。這就是辯證法。”“你要當審計長，就必須斷掉自己的後路。”無私則無畏，無慾則至剛。憑藉這一信念，李金華走得坦坦蕩蕩，過得從容灑脫。
李金華在不斷提高審計工作水準的同時，也日益深切地感到，社會的誘惑正在侵蝕着自己的隊伍。於是一條規範審計人員行爲的“八不準”誕生了，如不準由被審計單位安排住、吃，不準接受被審計單位宴請或者各種禮品紀念品等。
對於這些要求，李金華心裏也十分矛盾。他曾對人講，“有些規定有時甚至不近人情，但不這樣做，我如何保持審計隊伍的獨立性，怎能保證審計結果客觀公正”。他把這“八不準”稱爲“高壓線”，誰也不能碰。然而即使這樣，還是有人不斷往上撞。面對犯錯的部下，李金華既痛心又憐惜，但他處理起來毫不手軟。至今，審計署機關已有4位司局級幹部，因違反規定被處理。
雖然取得不俗的政績，但李金華談得更多的是中國的審計水平與國際上的差距。他說，我們的這種體制有時缺乏一種獨立性。特別在地方，一個問題涉及政府或市長、縣長，弄不好就不了了之。還有我們對財政資金使用的經濟效益、社會效益、環境效益關注不夠，財政資金打水漂問題時有發生。
在審計工作崗位上幹了19個年頭的李金華給自己打70分。到65歲退休時，他正好乾滿這一屆。他說本屆任期內，審計署還有三件事要幹：一是加大對效益的審計分量；二是加快審計公開透明的進程；三是進一步加強內部控制和管理，提高審計質量。(孫愛東)
“風暴”不能一颳了之
一份審計報告引發的“審計風暴”席捲全國，浮出水面的一樁樁亂管理、亂投資、挪用資金的違法違規行爲不僅令人觸目驚心，也喚起了人們對暴露出的種種體制弊端、漏洞和缺失的關注與警醒。
毋庸置疑，當前我國的財政管理體制存在許多不完善之處，諸如預算不規範、支出不透明、投資欠科學、審批“黑洞”多等。
審計報告披露的中央部門預算執行中存在的問題是公衆反應最強烈的焦點之一。中央有關部門作爲預算編制單位，權力很大，彈性也很大，而預算決定權又高度集中於少數領導手中，往往是“一把手”說了算，很容易導致預算資金被隨意支配和使用。
按理說，公共財政運行應該公開透明，但現實情況卻是，政府把錢用在什麼地方，錢花得合不合理，劃不划算，老百姓並不清楚。缺乏公衆監督，就避免不了暗箱操作。
政府公共投資體制漏洞很多。審計報告稱，在不少地方，財政資金投資效益不高，部分項目未按期建成投產，一些已建成項目運營效果差，有的工程質量還存在重大隱患，損失浪費現象嚴重。這其中既有決策者認識水平低、決策能力差、信息不靈通等因素，也不排除一些人拿政府資金搞“形象工程”，撈政績，謀私利。
審批制度也存在諸多缺陷。有的中央部委擁有審批大權，直接掌握着資金和項目的支配權，並且主觀隨意性較大，許多地方政府和部門爲了爭資金、要項目紛紛“跑部錢進”，想方設法接近有關部委官員，導致“權力尋租”現象時有發生。
當前我國相關監督機制的虛置、弱化甚至失效是財政預算管理、公共投資以及政府審批過程中各類違法違規現象大行其道的重要原因。國家把資金或項目撥給部門和地方以後，部門和地方怎麼支配，基本上就是自己說了算，嚴重脫離相應的監督。缺乏科學的運行體制、嚴格的管理制度、有效的監督機制，任何部門和地方都可能發生無序、違規甚至腐敗行爲。
審計報告揭開了過去緊捂的蓋子。公衆十分關注，這些被審計出重大問題的單位和責任人，將受到怎樣的懲戒？會不會一颳了之？
日前，國務院已明確要求有關部門認真整改，堅決糾正，對違法違紀人員要追究責任，嚴肅處理。據瞭解，這次審計查出問題的全面整改情況，國務院將在今年底前向全國人大常委會作出專題報告。而中紀委、監察部也已介入調查審計所涉及的案件。
我們更需要深刻反思，將如何從源頭遏制一系列違法違規大案的發生？關鍵是在制度建設上尋求突破口，找準着力點，真正建立健全科學、規範、有效的財政預算管理和執行制度、公共投資體制以及行政決策監督和責任追究制度。
首先，中央及地方各部門必須確立民主理財、依法理財的理念，改變由領導個人決定預算的狀況，要形成“鐵預算”──人大一旦通過，除少數特殊情況外，誰也無權改動。其次，要大力推進投資體制改革，減少政府對資源的直接配置，增強企業和整個社會的活力與效率。另外，還需嚴格規範資金、項目的審批權限和審批程序，特別是在大額專項支出方面，應當建立起嚴密的管理控制制度。
不容忽視的是，必須在財政管理的全過程引入有效的監督制約機制，其中包括財政監督、人大監督和公衆監督等，並構建起防範違法行政與腐敗現象的預警機制和權力運行機制。此外，對審計出的違法亂紀問題，有關部門、司法機關應該一追到底，嚴格依據黨紀國法進行責任追究。如果放任不管或處理得無關痛癢，不僅會令審計工作的巨大成果化爲烏有，反而會助長那些濫用、侵佔國家財政資金現象的蔓延，還會使人民羣衆對反腐敗工作喪失信心，嚴重損害黨和政府的信譽。
“問題資金”必須一查到底，“審計風暴”不能一颳了之。財政預算是否真正做到了公開透明，而不是依舊搞黑箱操作？審批權限能否真正減少、下放了，而不是戀棧不捨、緊抓不放？公共投資是否經過了科學論證、縝密安排，而不是熱衷於拍腦袋、走形式？監督部門能否發揮應有的作用，而不是“睜隻眼閉隻眼”？違法違紀者是否受到了問責追究，而不是毫髮不損甚至得以升遷？惟有在解決這些問題中找到正確的改革思路和有效的應對之策，方能根治一些政府部門的不法違規行爲，真正推進政府職能轉換和管理創新，有力提高依法行政水平。這，也是打造法治政府、責任政府、透明政府和服務政府的題中應有之義。
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