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內容摘要：我國現行退休制已嚴重滯後於社會保障改革的進程。由多種因素誘致的職工提前退休問題日趨嚴峻。本文分析了制約我國退休政策調整的主要原因：經濟轉型與經濟環境、勞動力市場供求矛盾尖銳及社會心理因素等，均對退休制度調整具有重要的潛在制約作用。作者提出應堅決抑制提前退休，漸進推行彈性退休政策，實施標本兼治的退休制度綜合改革策略，強調發展模式和就業模式的調整是我國退休制度改革的關鍵制約因素。
我國現行退休制度，就其基本制度框架而言，仍繼續延續20世紀50年代以來的制度設計，即除特殊工種外，退休年齡一般被確定爲男性60歲，女性55歲。幾十年來，我國社會、經濟格局發生了巨大的變化，現行的退休政策，不但自身面臨諸多弊端，而且由於近年來經濟體制轉軌中出現的新情況、新問題，更加重了退休制度調整的難度，使其成爲決策部門開始關注的重要問題。因此，退休政策的調整必須作爲應對我國日趨嚴峻的人口老齡化問題的重要政策思路和社會保障體系構建的重要組成部分。對退休政策改革調整時間表的延誤，不但會使未來的改革陷於被動，而且可能對我國經濟社會與人口就業問題的協調發展，帶來十分不利的後果。因而，對我國退休政策面臨的問題與挑戰，對制約退休政策調整的深層次原因，應當予以系統探索。
一、我國退休政策面臨的主要問題及其成因分析
(一)我國退休政策面臨的主要問題
1.我國退休制度的基本格局已滯後於經濟、社會發展的客觀需要
我國現行退休政策規定的法定退休年齡爲男性職工60週歲，女性職工55週歲，對特殊工種職工又放寬5年期限。制定這一退休政策的基本依據，主要是在於我國建國初期社會經濟發展狀況和我國人口平均壽命的客觀背景。50多年來，我國社會經濟格局、經濟結構和人均GDP均發生了巨大變化。人口平均壽命已從20世紀50年代的50歲左右，上升到1995年的68.28歲(男)和71歲(女)。較低的法定退休年齡和較高人口壽命之間的較大反差，直接加重了養老保險制度的運行負擔，影響養老保險的穩定與協調發展。同時，現行退休政策未能與勞動力市場調節協調配套，導致部分人力資源的浪費。法定退休年齡較大幅度低於國際平均水平，是現行退休制度由來已久，但尚未進行調整的主要問題之一，嚴重製約着我國經濟的協調發展，並對構建中的統帳結合養老保險運行機制具有嚴重的負面效應。
2.普遍化的提前退休日益加劇
在我國法定退休年齡本來偏低的背景下，由於各種因素的共同作用，普遍化的提前退休日益加劇，成爲經濟生活中引人關注的重要問題。提前退休作爲我國特殊進程中的一種經濟現象一直存在，特別是90年代中期以後，這一趨勢不但未能抑制，反而加劇發展。據勞動保障部門對上海、山東等13個省市的調查顯示，1995-1997年的三年間當年新增退休人員分別爲43.5萬人、54.8萬人和66.1萬人。其中提前退休人數分別爲]0.2萬人、18.4和23.1萬人，佔各年離退休人數總數的23%、33%和37.7%，年支付提前退休的養老保險金分別爲3.3億、6.6億和8.9億，佔各年離退休總費用的16.5%、26.2%和27.7%。據不完全統計，1998年1—8月，全國新增退休人員202.35萬人，其中違反國家規定提前退休的有71.3萬人，佔35.2%。
上述數據表明，退休年齡偏低已不是個別企業和單位所爲，而成爲一種帶趨勢性的問題，即佔退休主體的已不是60歲(男)和55歲(女)，而是50歲(64%)-55歲(73%)左右，提前退休已對我國目前養老保險費用支出的大幅度增長和部分省市養老保險基金收支赤字產生了直接和間接的影響。顯然，提前退休對養老保險運行的近期影響直觀地表現爲繳費人數的減少和領取養老金人數的增加。據估算，1998年71.3萬人的提前退休可能直接導致當年養老保險基金結餘減少約50億元。提前退休的時間越早，對養老保險基金收支平衡的影響力就越大，甚至構成對養老保險基金計劃的巨大潛在威脅。
3.退休政策缺乏彈性，導致人力資源的浪費
我國目前仍然實行50年來一直推行的一刀切的退休政策，一方面導致了普遍化的提前退休現象；另一方面並未充分考慮到某些知識型、技術型行業的具有較高專業技術素質的人力資源特點，在一定程度上造成人力資源的浪費。尤其是知識經濟時代，人們受教育培訓的時間比以往都要長得多，學力越高，工作時間相對越短。60歲退休，使人力資源投入產出的比例失衡，進而導致人力資源的巨大浪費，對未來知識經濟條件下的經濟發展帶來不利後果。
4.退休政策的調整改革方案滯後於社會保障改革進程
無論是着眼於退休政策的有效性，還是養老保險與退休政策的協調發展，我國退休政策的調整滯後於社會保障改革進程，並對未來社會保障計劃的長期穩定發展帶來非常嚴峻的制約。在近年社會保障改革設計中，包括退休政策調整同養老保險改革，往往只是着眼短期決策基礎，更多關注通過提前退休解決經濟轉型中的失業和職工下崗問題，而忽視通過勞動力市場的結構性調整和發展模式的重大調整，來緩解日趨嚴重的失業風險。提前退休成爲政策調整的一項重要工具，這不僅會直接加劇養老保險的資金供求矛盾，而且會對養老保險的長期協調發展帶來十分有害的後果。更爲重要的問題還在於，伴隨着人口老齡化趨勢的日益加劇，逐步提高法定退休年齡應當提早納入議事日程，這必將對我國未來幾十年的勞動力市場調整、社會保障制度的穩定運行，產生非常重要的決策效果。對退休政策問題研究與決策的滯後，將使我國社會保障改革陷入被動局面。
5.現行退休制度及其發展走勢，構成養老保險穩定運行的潛在威脅
我國退休制度的現行格局以及日趨嚴峻化的提前退休問題已構成對我國養老保險長期穩定運行的潛在威脅。近年來由於種種原因引起的提前退休浪潮，不但對養老保險的收支供求現狀構成威脅，而且對養老保險的長期穩定運行帶來嚴重後果。據不完全統計，1997年全國養老保險基金收不低支的地區由5個增加到1998年的21個和1999年的25個，養老保險基金赤字達到187億。1998年我國基本養老保險基金收入1459億元，支出1512億元，資金缺口53億元。儘管導致養老保險基金當年收支赤字的原因有多種，但全國未能有效抑制的、以各種形式出現的提前退休，則無疑對較大幅度的增大養老保險資金需求，起了推波助瀾的作用。而已提前退休的勞動者未來幾十年的鉅額資金需求，則必然對養老保險的長期穩定和可持續發展，帶來異常嚴峻的挑戰，若不有效地抑制，甚至有可能瓦解社會養老保險的制度基礎。
(二)制約我國退休政策調整的主要原因
我國傳統的退休制度已遠不能夠適應於經濟、社會發展的格局，而人口老齡化和養老保險制度的可持續性發展，又迫切需要儘快對退休制度和退休政策進行調整。然而，我國退休政策的調整改革不但沒有提上議事日程，提前退休卻又蔓延成普遍的社會現象，爲今後的改革調整帶來了嚴重的影響。筆者認爲，對於制約退休政策調整的成因分析，應當立足於較爲寬廣的學術視野，跨越單純退休與養老領域的探討，從經濟、政治、文化和社會心理的角度，分析制約我國勞動者退休行爲的深層動因，分析制約現行退休制度調整的各種因素，爲退休政策的調整改革，提供有價值的決策依據。
1.經濟轉型進程及其風險潛在地制約着退休政策的調整
我國始於80年代初的在城鎮實施的以市場導向爲目標的經濟體制改革，無疑需要打破原有計劃經濟體制下企業制度格局。隨着改革進程的逐步深化，必然會有大量的富餘職工需要重新尋找就業機會。而在我國勞動力市場供求矛盾本來十分緊張的形勢下，相當數量的50歲左右的職工選擇提前退休進入領取養老保險金的隊伍，自然是較好的出路。加之改革進程具體運作中的政策導向，鼓勵勞動者通過提前退休的方式緩解部分企業富餘人員分流的壓力，成爲一些地區的重要政策手段。
顯然，經濟轉軌的進程及其風險是我國近年退休政策調整改革和誘發提前退休的主要原因之一。作爲一種改革成本，自然有其合理成分。但是否只通過提前退休的政策，來緩解再就業的矛盾，還是通過其它多種方式的共同作用來解決，則是值得進一步反思的政策思路。比如美國1962年爲解決失業問題而採取的提前退休政策主張，事實上並不十分奏效，不但未能有效地抑制失業風險，反而給養老保險的運行機制帶來了十分嚴峻的後果。因爲政策調整的最終成本，依然由企業和勞動者承擔。因而，90年代以來，國際社會很好地吸取了美國在這一問題上的經驗教訓，不再簡單地通過提前退休方式，而是通過勞動力市場的結構調整及其它政策思路。當然，我國經濟轉軌中所面臨的問題，在深度和廣度上都遠較美國的情形嚴重。在提前退休、領取養老保險金的同時，相當數量的早退勞動者又通過社會網絡機制和各種社會關係，尋求第二職業、第三職業等，並未從根本上緩解再就業壓力，反而對在職勞動者的退休行爲產生極爲不利的誘致性動因，對養老保險的資金供求帶來較大壓力。因而，在承認體制轉型進程及其風險對提前退休具有較大誘致作用的同時，也應認真反思提前退休這一政策主張自身所具有的嚴重缺陷。
2.經濟環境和企業效益低下較大程度地制約着退休政策的調整
我國自90年代初實施宏觀經濟軟着陸的經濟調整政策之後，雖然經濟過熱和通貨膨脹得到抑制，但經濟發展卻進入一個超乎人們估計的較長的不景氣和低谷時期。一個明顯的症疾即有效需求嚴重不足、市場疲軟和經濟蕭條的週期性經濟波動呈現出較強的轉型期特徵，已遠非一般西方經濟週期理論能夠解釋。在這一宏觀經濟背景下，一半以上的國有企業經濟效益持續下降，破產和瀕於破產企業的數量日趨增大，職工失業和下崗問題日趨尖銳化。雖然國家加快了建立再就業中心、失業保險制度和最低生活保障的三條保障線制度，但對45歲以上的職工而言，最佳選擇莫過於通過提前退休的通道，進入養老保險的供養體系。顯然，如果經濟環境和企業經營狀況沒有根本轉變，以種種形式表現的職工提前退休問題，就將長期存在，併成爲企業緩解再就業壓力的最好釋放途徑。因而，退休政策的調整需要良好的經濟環境和企業經營狀況。否則，任何調整及其政策的有效性，都將大打折扣。
3.我國勞動力市場供求矛盾、失業壓力和農村剩餘勞動力的轉移乃是退休政策調整必然會面臨的長期困擾
據估計，我國1999—2000年勞動力總供給爲4202萬人，其中包括勞動力自然增長2076萬人、農轉非人口1000萬人、國有企業富餘人員850萬人。加上90年代中期以來失業和隱形失業的2000多萬，構成異常尖銳的勞動力市場供求矛盾。而中長期我國就業形勢也不容樂觀。這些因素無疑是導致職工提前退休的巨大壓力，亦是退休政策調整的關鍵性約束之一。不僅如此，如果就業政策沒有大的戰略性調整，發展模式的導向不及時轉移，嚴峻的勞動力市場供求矛盾必然會更大程度上地擠壓於退休政策。加之中國加入WTO誘發的空前激烈的競爭壓力和高技術經濟浪潮，更在前所未有的深度和廣度上對抗我國既有的勞動密集型生產結構和就業格局，並最終導致勞動者以不同方式退出生產勞動領域。即是說不但提前退休的總人數會不斷上升，相當程度的青壯年勞動者也將被排斥於勞動力市場之外。因而，我們必需對正在演化中的這一新趨勢予以高度關注，儘快作出應變性戰略與政策調整。
4.養老保險的改革與制度變遷將程度不同地制約退休政策的調整
我們知道，不同的養老保險模式選擇和制度構架將對退休政策產生不同的影響作用。以現收現付爲基礎的收入關聯養老保險制度，一般容易誘發人們提前退休。如養老保險的給付結構將直接影響人們的退休行爲並誘發退休，尤其是提高養老保險的收入替代水平，將極大地影響和誘發勞動者提前退休。工業化國家普遍存在的提前退休，都與這些國家程度不同地提高收入替代率和提高退休待遇密切相關。現收現付機制中職工繳費與待遇之間鬆散的聯繫亦是制約退休行爲的重要因素。歐美國家80年代以來老年勞動力市場參與率一直呈下降趨勢，則在一定程度上說明歐美國家養老保險的基本模式和制度構架，均對勞動者退休行爲產生了重大影響。目前，歐美國家對退休政策和勞動力市場供給內在關聯給予了前所未有的關注。這從一個側面反映了養老保險的制度框架，對退休行爲和退休政策是一個極爲重要的內在約束。
我國近年來養老保險制度的改革，對近年來日趨普遍化的提前退休具有直接的推動作用。(1)養老保險的制度構建中，尚未建立正常的養老保險待遇與人們退休時間選擇的調整機制，如對提前退休降低或較大程度降低退休待遇以示懲罰、對延期退休給予鼓勵等。(2)養老保險制度改革的不穩定性和多變性，也促使人們儘早退休，以免喪失已有的享受退休待遇的資格或降低水平。人們對養老保險金社會化發放政策的不夠理解和與原企業單位的情結，相當程度助長了提前退休之風的蔓延。同時，行業統籌及其並軌進程亦促使相當數量的職工提前退休，以避免退休待遇的降低。(3)養老保險改革自身忽略了與退休政策的綜合配套，是近年來值得認真總結的經驗教訓。這一政策取向，不恰當地誘發了人們提前退休，同時又相當程度地誘發了養老保險財務收支的失衡風險，加大了養老保險的運行成本，爲我國養老保險的長期發展，帶來了相當嚴重的隱患。
5.社會心理亦對退休行爲和退休政策調整具有潛在制約作用
退休政策是一項涉及諸多領域並且人們異常敏感的政策工具，諸多非經濟因素都將程度不同地制約人們的退休行爲。體制、文化環境、價值觀念、社會心理等都將對人們的退休行爲和一國退休政策產生重要的潛在影響。受種種因素的影響，幾十年來，尤其是近二十年來，人們的就業行爲和退休行爲出現了較大的變化。80年代我國曾一度實行的子女頂替制度，則反映了特定製度背景下，職工爲解決子女就業，寧願選擇以降低退休待遇爲代價的提前退休，反映並體現了家庭價值觀對退休行爲的潛在影響。近年來，隨着收入差距拉大，失業和下崗問題成爲社會關注的熱點。對未來經濟發展、個人收入的預期和對社會保障制度改革的種種故慮，尤其是對下崗和醫療保險問題的擔心，促使不少接近退休年齡的勞動者採取種種方式儘早進入退休大軍，以獲得享受退休待遇的資格，希望減少退休風險，對此應當引起決策部門的高度關注。如果退休政策的改革調整忽略了深層社會心理因素，改革政策的有效性必將大打折扣。
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