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2004年第1號(總第02號)：“50個縣基礎教育經費審計調查結果”
審計署
50個縣基礎教育經費審計調查結果(二○○四年六月十八日公告)
爲促進建立基礎教育經費投入保障機制，加強基礎教育經費管理，2003年10月至2004年1月，審計署組織17個駐地方特派員辦事處，對17個省(區、市)的50個縣(市、區)2002年和2003年上半年基礎教育經費投入及管理使用情況進行了審計調查。
一、基本情況
近年來，各級政府認真貫徹《教育法》和《義務教育法》，高度重視基礎教育工作，不斷深化改革，加大投入，逐步建立了“以縣爲主”的農村義務教育管理體制，基礎教育事業取得了較快發展。2002年，50個縣基礎教育經費普遍增長，總計投入60.17億元，比上年增長20.8%。其中財政預算內安排40.42億元，預算外收費17.11億元，分別增長29.2%、14.1%；政府性基金、社會捐贈、集資等其他資金2.64億元，比上年有所下降。
大部分縣預算內教育經費的增長高於同期財政收入的增長。中央和省級財政明顯加大了支持力度，2002年通過轉移支付和專項補助，分別投入9.98億元、6.06億元，增長48.5%、43.9%；縣鄉財政安排資金也比上年增長18.7%，承擔了超過一半的教育撥款。各級財政對基礎教育的投入機制正在逐步完善。但審計調查也發現，基礎教育經費投入及管理使用中仍存在一些問題。
二、審計調查發現的主要問題
(一)擠佔挪用教育資金問題依然存在
審計調查發現，43個縣地方政府及財政、稅務、教育主管部門和中小學校擠佔、挪用、滯留各類教育資金4.45億元。
一是33個縣擠佔挪用學校收費等預算外資金2.19億元，用於平衡財政預算、部門經費、市政工程、建辦公樓、發放教職工補貼等。如廣東省化州市財政局挪用學校收費資金400萬元用於平衡預算，市教育局及各鎮教辦挪用學雜費等2 561萬元，主要用於建辦公樓和辦公、招待費開支；雲南省馬龍縣政府挪用農村義務教育捐款200萬元用於道路綠化亮化工程。
二是20個縣擠佔挪用教育費附加1.2億元，用於辦公經費、平衡預算、發放工資、墊繳農業稅等；16個縣的財稅部門從教育費附加中提取手續費等964萬元。如浙江省東陽市挪用農村教育費附加5 486萬元，發放教師地方性補貼和獎金。河北省淶源縣國稅局從礦業企業上繳的城市教育費附加中，支取獎勵經費比例高達50%。
三是19個縣擅自變更上級專款投向，挪用基礎教育補助資金2 805萬元，用於發放工資、償還債務、抵頂鄉鎮上繳稅收缺口等；20個縣滯留上級撥付的教育專款3 810萬元。如四川省南部縣財政對未完成農業稅收任務的鄉(鎮)，直接扣減農村稅費改革轉移支付補助，抵作上繳的農業稅，據測算相應扣減教育經費226萬元；截至2003年10月，江蘇省灌南縣財政局和北陳集財政所，尚未將省市2002年下達的危房改造專款、教師陳欠工資專款等1 548萬元撥付到位。
四是14個縣教育部門及所屬單位將本應取之於學生、用之於學生的各種教育回扣、代辦勞務費等3 671萬元佔爲己有，用於本部門及所屬單位經費開支。廣東省化州市教育局通過向發行單位收取圖書資料回扣款等方式，將中小學生交納的1 356萬元圖書資料款、體檢費等以現金、私人存摺等形式隱匿賬外，大部分被集體和個人私分，目前涉案人員有10人受到黨紀政紀處分，其中2人被移交司法機關查處。
(二)亂收費現象尚未得到根本遏制
近年來，國家有關部門加大了治理教育亂收費的力度，中小學亂收費現象得到一定程度的控制，部分縣義務教育階段生均負擔有所下降。但總體看，50個縣基礎教育收費總規模仍呈增長趨勢，2002年收費總額23.2億元，較上年增長7.87%，生均負擔469元，增長4.68%。
亂收費現象尚未得到根本遏制，基礎教育收費中有相當一部分是違規收費。調查發現，2001年至2003年10月，45個縣違規收費4.13億元，其中政府部門違規制定政策收費2.46億元；中小學校自行違規收費1.67億元。一些地區層層加碼，違規收費名目繁多。如2002年春季至2003年春季，國家扶貧開發重點工作縣重慶市巫溪縣政府及有關部門，自定政策向學生收取傷害賠償金、公務業務費、環衛費、搭夥費117萬元，同時3個鎮政府分別以普九基金、危改基金、排危和鍋爐集資款名義，向學生收費19萬元，7所中小學校又自行向學生收取初中擇校費、防疫費、學前班增容費、代辦保險費等128萬元。
(三)基礎教育負債增長迅速
50個縣2001年底基礎教育負債爲23.84億元，2002年底達31億元，增長30%；至2003年6月末，僅半年時間又增長了25.7%，達38.98億元。負債增長速度大大高於同期教育經費投入增長速度，負債總額相當於這些地方一年財政收入的80%，最高的四川省小金縣負債高達地方財政收入的6倍多。同時基礎教育負債面廣，有些縣80%以上的中小學校都有負債，寧夏中寧縣中小學負債面達96%。
審計調查發現，一些地方和學校，過分追求超前發展和不適當的達標升級，目前的負債中有72.5%是因新建校舍和達標升級形成的。如山西平遙中學計劃投資8 516萬元新建校舍8.4萬平米，實際建築面積12萬平米，總投資1.3億元，學校總負債已達1.16億元。負債形式主要是銀行貸款、施工隊墊款以及向教師和社會借款等，其中拖欠施工隊墊款較爲普遍。據對28個縣的不完全統計，截止2003年6月底，拖欠施工隊墊款達12.1億元，約佔負債額的50%。
另外，審計調查發現，到2003年6月末，有19個縣仍在欠發國家規定的教師工資2.02億元，相當於2002年應發國家規定工資總額的17.7%，其中2001年以前陳欠1.04億元，2002至2003年上半年新欠0.98億元。
三、產生上述問題的主要原因
(一)公用經費投入不足。財政對教育的投入雖有較快增長，但仍存在結構性不足。2002年，50個縣教育系統用財政撥款安排的支出中，人員經費佔到了87.3%，新增撥款有73%用在了人員經費開支上。而同期中小學校公用經費支出9.51億元中，約90%是靠收費等預算外資金解決。在已制定公用經費標準的34個縣中，有23個縣實際投入公用經費低於規定標準的32%，缺口資金1.15億元。公用經費不足成爲中小學違規收費的一個客觀誘因。
(二)基礎教育底子薄弱。近幾年，各級政府加大了對中小學基礎設施投入和危房改造力度，但由於基礎教育特別是農村中小學基礎設施建設歷史欠賬多，底子薄，財政對基礎教育的建設性投入，只能滿足需要的四分之一左右，其餘仍靠負債、收費等非財政資金解決。截至2003年6月末，45個縣僅重新翻建學校危房一項，就需投入資金約7.5億元，大部分資金未落實。
(三)相關改革措施未銜接、落實到位。農村稅費改革切實減輕了農民負擔，但調查發現，有14個縣在取消農村教育費附加和教育集資後，相關彌補機制還沒有及時建立和完善，形成了約8 200萬元的教育資金缺口；23個縣尚未按要求撤銷鄉(鎮)教辦，8個縣雖撤銷了鄉(鎮)教辦，成立了中心學校，但未轉換職能，分流人員，一年花掉教育經費約1.18億元。另外，教職工超編問題在一些縣還未得到解決，佔用了有限的教育經費。
(四)一些地方政府及部門法紀觀念不強。有些地方政府和部門缺乏嚴格自律和依法辦教育的責任意識，將教育收費視爲可支配財力，不顧中小學校經費困難，隨意擠佔挪用甚至揮霍浪費教育資金。如廣東省吳川市教育局及17個鎮教辦一年半時間就吃、分教育經費600多萬元。有的地方部門向中小學轉嫁債務，抽調學校資金髮工資、補經費、買轎車，加重學校負擔。一些地區對治理中小學亂收費認識不足，相關檢查工作不夠深入、紮實、嚴格，對違法違規行爲懲戒不嚴，缺乏標本兼治的措施。
四、審計建議
根據審計調查情況，爲進一步加強基礎教育經費管理，推動教育事業發展，審計署建議：
(一)嚴肅紀律，嚴禁擠佔挪用教育資金。應抓緊推行和完善縣以下教育系統“收支兩條線”、部門預算等改革措施，強化教育部門和中小學校財務管理，嚴肅查處擠佔挪用教育資金等違規行爲。同時，逐步實行教育經費收支公告制度，發揮社會和輿論的監督作用。
(二)採取措施，堅決制止教育亂收費。進一步完善聯檢制度，將治理教育亂收費作爲一項重點工作，常抓不懈，並嚴格責任追究，嚴肅處理和曝光各種亂收費行爲，在全社會形成一種對亂收費的高壓氛圍，促進基礎教育收費形勢有一個根本性的好轉。
(三)高度重視，妥善處理基礎教育負債。地方政府和教育主管部門應加強對縣鄉基礎教育負債的調查研究，摸清底數，從實際出發，制定有效的解決辦法，防止形成重大隱患。今後應嚴格控制普通高中負債，嚴禁農村義務教育階段中小學搞負債建設。
(四)加快步伐，調整優化教師隊伍。各地要嚴格按國務院及中央有關部門的決定和要求，覈定教職工編制，抓緊撤銷鄉(鎮)教辦等鄉鎮教育主管專門機構，加快分流超編人員，使有限的教育資金能夠切實有效地用在教育一線。
(五)增加投入，努力彌補基礎教育資金缺口。各級財政要結合公共財政改革，逐步將教育支出的重點向基礎教育特別是農村義務教育傾斜。上級財政要繼續加大對縣級財政的一般性轉移支付和教育專項轉移支付力度；縣鄉政府應從促進社會經濟長遠發展，維護人民羣衆根本利益的高度，進一步加強對基礎教育的投入，在保證教師工資發放的基礎上，逐步增加對中小學校公用經費和建設性經費的投入，緩解中小學收費和負債壓力。
五、審計調查發現問題的整改情況
審計調查結束後，審計署及時彙總調查情況，向國務院提交了專項審計調查報告，並將調查情況向有關地方政府作了通報。國務院和地方各級政府對審計調查結果給予高度重視。國務院領導同志多次批示有關部門和地方政府嚴肅查處審計調查發現的違法違規問題，進一步加強教育資金的管理。財政部、教育部以審計調查反映的問題爲切入點，結合教育系統的現狀，聯合下發了《關於嚴禁截留和挪用學校收費收入加強學校收費資金管理的通知》，教育部還以內部明電的形式下發《關於進一步規範學校收費行爲加強資金管理的緊急通知》。各省(區、市)採取具體措施予以落實。對這次審計調查發現的違法違規問題，有關省、市、縣認真整改，有關責任人受到了黨政紀處分，觸犯刑律的已移交司法機關查處。
附件：基礎教育經費審計調查50個縣名單
基礎教育經費審計調查50個縣名單
河北：淶源縣 平泉縣 黃驊市
山西：平遙縣 夏縣 汾陽市
黑龍江：巴彥縣 賓縣 通河縣
江蘇：溧水縣 灌南縣 金湖縣
浙江：東陽市 桐廬縣 安吉縣
江西：永修縣 吉水縣 大餘縣
安徽：休寧縣 長豐縣 霍山縣
湖北：長陽土家族自治縣 陽新縣襄樊市 襄陽區
湖南：漢壽縣 邵東縣 平江縣
廣東：化州市 雷州市 吳川市
海南：陵水縣 保亭縣 儋州市
四川：小金縣 中江縣 南部縣
重慶：巫溪縣 武隆縣
雲南：祿勸彝族苗族自治縣 江川縣 馬龍縣
甘肅：定西市安定區 天水市北道區 會寧縣
寧夏：中寧縣 海原縣 中衛縣
新疆：伊寧縣 察布查爾錫伯自治縣 昌吉市
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