|
留學英國、在規劃界極爲活躍的青年學者——中國城市規劃設計研究院副總規劃師趙燕菁，坦率發表了自己的見解：沒有中央行政職能的調整，就不可能有北京城市空間結構的調整。他個人傾向於在通州長安街延長線方向發展新的中央行政辦公區，這有利於行政職能的分期遷移和水平分工，這一地區對外交通便利，其自然條件也有利於形成壯麗的首都區景觀形象。
他在空間上劃出了北京四個分工不同的發展象限：主城以紫禁城爲核心，發展旅遊、商業、金融等功能；通州爲行政辦公中心，主要爲首都的國際和國家功能服務；亦莊和永樂新城，將同天津、河北一起建設世界級的工業發展軸線；大興則作爲未來發展的戰略備用地。
目前北京的城市發展正面臨舉辦2008年奧運會和率先基本實現現代化兩個重要的發展機遇，迫切需要爲城市未來的長遠發展謀求新空間。由於歷史原因，北京市中心區功能過度集聚，大城市問題日益顯現，原有規劃思路面對發展中的新問題，需要及時調整。有關專家提出，北京要利用當前城市高速發展的歷史機遇，及時拿出具體策略調整城市空間佈局。
10月22日，北京市規劃委員會主任陳剛向市人大作述職報告，提及《北京城市總體規劃(2004年～2020年)》的修編工作，表示將建立舊城與新城的聯動機制，有效疏解舊城的人口與功能，讓保護和發展在空間上分離。他的發言得到了與會者的讚賞。“新城要跟舊城聯動，全市要統籌考慮。”述職完畢後，陳剛向媒體再一次強調了總體規劃的這一思路，“這次總規修編的重點放在新城，實際上就是疏解舊城。如果功能和人口出不去，舊城保護也無從談起。各個政府部門也需要聯動，這是個系統工程。”
此時，他正面對這樣一個現實。北京工業大學的調查顯示，目前在北京，僅中央機關馬上需要的用地，加起來就有近4平方公里之多。
4平方公里，相當於5個半故宮的佔地面積，何去何從，正是檢驗“舊城與新城聯動”這一“系統工程”的試金石。
支撐這一判斷的事實還包括，北京中心城區的規劃空間容量已趨於飽和，中央企事業單位及其附屬功能的佔地高達170多平方公里，多集中在四環以內。在這一範圍，減去道路、基礎設施、公園、學校等用地後，其餘用地一半以上都和中央職能有關，而北京市政府相關的佔地只有中央的1／10左右。
這意味着，占城市空間重中之重的中央行政及相關職能，在多大程度上實現與新城的“聯動”，已是決定北京城市走向的關鍵。
“新行政區”暢想
在陳剛述職後的第二天，82歲的兩院院士吳良鏞，走上國家圖書館“部級領導幹部歷史文化講座”的講臺。他把座椅挪開，站着講了兩個多小時，主題是《總結歷史、力解困境、再造輝煌——縱論北京歷史名城保護與發展》。吳良鏞向與會者表示：“爲了提高首都政治中心建築環境的改善，應在一定時期、條件允許時，考慮新行政區的可能。”
他是在介紹美國首都華盛頓特區2050年的規劃時，作這番暢想的。
華盛頓規劃提出：“將特區建設成以國會山爲中心，一個使人振奮的世界之都，滿足國家政府的需要，極大地豐富區域內的居民、職工和遊客的精神與物質生活，展現反映美國人民持久價值觀念的城市形態和特徵。”
同樣作爲首都城市，北京近年來也展開了一項工程浩大的總體規劃修編工作。
2001年底，北京市第九次黨代會提出了修編《北京城市總體規劃》的工作任務。2002年底，北京市委、市政府着手組織開展《北京城市空間發展戰略研究》，同年底國務院領導批示據此編制總體規劃。今年1月，建設部致函北京市人民政府，要求儘快開展《北京城市總體規劃》修編工作。3月，首都規劃建設委員會召開動員大會，修編工作全面正式啓動。作爲總體規劃修編的框架性文件，《北京城市空間發展戰略研究》提出，目前北京的城市發展正面臨舉辦2008年奧運會和率先基本實現現代化兩個重要的發展機遇，迫切需要爲城市未來的長遠發展謀求新空間，實現“新北京、新奧運”的戰略構想。原有的總體規劃所確定的部分目標已提前實現，規劃空間容量趨於飽和，難以容納新的城市功能。北京大城市問題日益顯現，原有規劃思想面對發展中的新問題，需要及時調整。這項研究在回顧歷史時稱，新中國成立初期，中外專家提出了不少規劃方案，最終確定了把行政中心放在舊城區的方案。目前，北京市中心區功能過度集聚，舊城保護受到極大的衝擊，綠地不斷減少，熱島效應加劇。對此，應疏解中心大團，重構城市空間新格局，形成“兩軸、兩帶、多中心”的市域空間發展戰略。
所謂“兩軸”，即完善傳統城市中軸線與長安街及其延長線，保障首都職能和文化職能的發揮；所謂“兩帶”，即強化由懷柔、密雲、順義、通州、亦莊組成的“東部發展帶”，疏導新北京產業發展方向，整合由延慶、昌平、沙河、門頭溝、良鄉、黃村組成的“西部生態帶”，創建宜居城市的生態屏障；所謂“多中心”，即構築以城市中心與副中心相結合、市區與多個新城相聯繫的新的城市形態。根據這樣的城市佈局，《北京城市空間發展戰略研究》提出策略：“鼓勵和引導中心區的產業、人口和其他城市職能向新城、新的產業帶轉移。今後新的重大項目選址應按照城市建設的重點發展方向優先考慮佈置在新城的產業帶上。”其中，順義、通州、亦莊是新城建設的重點，順義的功能包括空港物流、現代製造業等，通州的功能包括行政職能、國際商務、文化傳媒等，亦莊的功能包括區域物流、高新技術產業等。向外轉移中心區的產業與人口，在1993年經國務院批准的《北京城市總體規劃》中已經明確，但實施的效果並不理想。這一版的總體規劃雖將亦莊、黃村、通州列爲近期衛星城建設的重點，但只有亦莊因有明確的產業定位而得以發展成型。大規模的城市建設仍在中心城區發生，元明清古城被成片拆除，中心區的城市功能與人口密度越來越高，超負荷運轉，人口迅速向望京、亞北、回龍觀等地區外溢，在郊區形成一個個超大規模的“睡覺城”，巨量就業人口每日往返於城郊之間，城市的交通與環境狀況急劇惡化。疏解中心大團的旗幟在今年啓動的總體規劃修編工作中再次亮出，而它又將在多大程度上不再蹈前轍呢？與上一版總體規劃相似的是，此次修編工作也提出在郊區發展一系列新城，也將其中的3個作爲近期建設的重點，但這一想法會不會再度落空？
吳良鏞把目光投向了城市的核心功能——行政辦公職能的空間轉移。
“2008年以前，應集中力量建設‘東部發展帶’，實現城市建設重點的戰略轉移。”吳良鏞在“部級領導幹部歷史文化講座”上表示，“舊城行政辦公應適當遷出，集中建設，併爲舊城‘減負’。中央國家機關及北京市機關可起帶頭作用。”
他同時提出了一個跟進的策略：“舊城功能調整與新城建設規劃應配套進行，舊城服務設施應疏解到新城的中心，推動新城的發展。北京市政府機關作爲表率可率先遷出舊城，避免舊城內單位的‘觀望’現象，帶動修編後的規劃實現。”
吳良鏞沒有明說要遷到哪個新城，但在《北京城市空間發展戰略研究》所設計的“東部發展帶”中，只有通州被明確安排了行政職能。
“首都區”之辯
吳良鏞講座發放的參考資料中，摘錄了中國城市規劃設計研究院副總規劃師趙燕菁的一段評論：“北京目前的城市結構‘單中心＋衛星城’的空間佈局已經無法適應城市高速發展的需要，這一基本判斷近年來已逐漸成爲各方面的共識。剛剛完成的《北京城市空間發展戰略研究》在首都發展史上首次明確提出，北京的城市結構要從單中心轉變爲多中心。這一關鍵性的判斷，使得本次總體規劃有可能成爲北京城市發展史上的最引人注目的一次重要規劃。現在，總體規劃的編制已經全面展開，但是，對如何實現城市從單中心向多中心轉變並沒有形成清晰的思路。”
趙燕菁的評論刊登在今年7月出版的《北京規劃建設》雜誌，題爲《中央行政功能：北京空間結構調整的關鍵》。這位留學英國、在中國城市規劃界極爲活躍的青年學者，坦率發表了自己的見解：“實現城市單中心向多中心轉變的潛臺詞就是，北京目前以老城爲核心的母城不再是惟一的城市中心。要做到這一點，毫無疑問，目前密集在老市區的‘中心功能’(而不是‘輔助功能’)要分解出去”，“我的觀點是，以中央行政辦公爲核心的部分‘首都功能’應當是此次空間結構調整的重點。”他的文章直接針對了自己所在的單位、中國城市規劃設計研究院在爲《北京城市空間發展戰略研究》所完成的報告中的一些提法，即“建國50年來，天安門、人民大會堂、中南海作爲國家的象徵已經成爲一種定勢在國民心理；國家首腦機關與國務活動本身不再需要大規模的擴大辦公場所；國家首腦和國務活動本身並不經常的大量活動，與古城其他職能的衝突並不嚴重；此外，首腦機關的國務活動的搬遷所需要的經費可能高達數以億計，從現實看實無必要。”報告由此得出結論：“建設首都區的概念既不符合國民心理和政治需要，也不具備必要性。”同時又稱，“在保持國家首腦機關和國務活動中心不變的前提下把中央政府的辦事機構相對集中建設”，但“不一定在2020年的總體規劃期限內”。
趙燕菁認爲上述結論及其理由值得商榷，中央行政功能的外遷，不會對首都的“心理定勢”功能產生任何影響，恰恰是行政功能與慶典功能空間上的分離，可以減輕週期性的慶典功能對經常性的辦公功能的干擾；首都功能並非只有“國家首腦機關”，作爲一個大國，與中央行政功能相關的，都應當是“首都職能”。
隨着中國大國地位的提高，國際組織的總部和跨國機構的中心，勢必會迅速增加。經濟的發展也會帶來許多準行政的全國性機構增加，即使中央自身新增的行政辦公需求也不在少數。現在老城已經不敷需要的辦公單位，需要調整、置換的用地總量也是十分龐大。如果再加上全國各地政府和機構的駐京辦事機構，未來20年內實際需求會相當驚人。此外，國務活動的規模和頻率絕非現在可以想像。且不說像里約熱內盧全球高峯會那樣數十位甚至上百位國家元首同時到達，就是像上海亞太首腦會議這樣的小型峯會，北京接待起來都會極爲吃力。作爲全國的神經中樞和大腦，北京的效率降低並不僅僅影響首腦機關，而且會在整個國家的經濟流程中成倍地放大。至於“首腦機關的國務活動的搬遷所需要的經費可能高達數以億計”，趙燕菁表示，這樣的說法早已被全國許多城市的新城建設實踐所反駁。在老城擴張行政功能，因涉及大量拆遷等問題，一點也不節省，甚至成本更高。改革開放以來，大量城市開始通過行政中心遷移來引導城市結構調整，但卻不一定會帶來經濟損失，規劃得好，還會產生巨大的效益。現有行政部門在老城佔用的土地往往價值連城，轉讓後不僅足以補償新辦公樓的成本，而且足以抵償在新區的徵地。至於帶動新城土地增值的效益就更加明顯。實踐證明，在市場條件下，新城建設不僅意味着巨大的成本，同時也可以帶來巨大的產出。
他認爲，沒有中央行政職能的調整，就不可能有北京城市空間結構的調整，當然並非建議把全部的中央行政職能和相關的機構一起都搬遷出去，如果那樣的話，北京一夜之間就會變成一座空城。有一種觀點認爲，可以把中央的一些附屬部門，或者是新增的部門搬出去，而政府行政功能的主體，仍然留在主城區。這一構思本身應該是沒有問題的。但是，如果放到北京戰略結構調整這個更大的背景下，這一思路就顯得不足了，因爲它難以起到帶動北京這個千萬人口級別城市結構轉變的作用。趙燕菁建議，中央外遷機構的級別要儘量高，如人大、政協、高法、高檢、國務院機關最好，至少也應當是財政部等核心政府部門。他個人傾向於在通州長安街延長線方向發展新的中央行政辦公區，這有利於行政職能的分期遷移和水平分工，這一地區對外交通便利，其自然條件也有利於形成壯麗的首都區景觀形象。
他在空間上劃出了北京四個分工不同的發展象限：主城以紫禁城爲核心，發展旅遊、商業、金融等功能；通州爲行政辦公中心，主要爲首都的國際和國家功能服務；亦莊和永樂新城，將同天津、河北一起建設世界級的工業發展軸線；大興則作爲未來發展的戰略備用地。
相隔半個世紀的話題
趙燕菁的文章使中央行政區的調整成爲一個公開的話題。文中還講述了這樣一個故事：2002年中國城市規劃設計研究院的《北京高度控制評估報告》草稿出臺時，幾乎所有參與此事的領導和專業人員都同意北京需要調整城市結構和改變行政中心，但後來大部分人的思想都有不同程度“轉變”或至少是“變通”。一個重要的原因，就是感到中央行政中心搬遷“不現實”。所謂不現實，並非技術上的原因，而是對上級意圖的揣摩——中央政府可能不喜歡這個方案。現在，“誰都不願意捅破中央行政功能需要空間分解這層紙”。趙燕菁對此評論道，“我感到中央甚至可能還不知道行政區搬遷的建議，這個建議就已經被規劃師自己放棄了。因爲，大家都認爲中央不可能接受這個建議，尤其是在中央最近爲抑制經濟過熱大規模查處地方政府建設行政辦公設施的今天更是如此。這就相當於一個醫生猜想病人絕對不會接受開刀這一最佳解決方案，於是乾脆不提，轉而推薦效果較差的保守療法。但是這種拖延不但不能從根本上解決問題，相反會使病人耽誤徹底治療的最佳時機”，“我們應當做的，就是像一個負責任的醫生那樣，把不同治療方案的利弊解釋清楚”。刊發這篇文章的《北京規劃建設》雜誌，是北京市城市規劃設計研究院主辦的，這家單位與中國城市規劃設計研究院、清華大學共同擔綱此次總體規劃的修編。
同期雜誌還刊出了留美博士、北京市城市規劃設計研究院高級工程師高毅存的一篇論文，提出了一個建設北京“雙都心”的設想，其中也有行政中心遷移的表示：“保護北京舊城平緩棋盤式格局，將產業與經濟建設逐步向東南挪動，在通州甚至更遠的廊坊一帶形成新的都心，逐漸把老北京的行政中心、商業中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成雙都心的模式。”高毅存有針對性地指出：“北京不宜搞多中心，多中心等於沒中心，或者就是到處攤大餅。北京舊城將主要剩下文化中心與旅遊中心的功能，成爲名副其實的古城博物館。爲時不晚地爲子孫後代留下一份古代文化遺產。”
將古城作爲一個完整的遺產加以保留，在1950年樑思成、陳佔祥提出的“樑陳方案”，即《關於中央人民政府行政中心區位置的建議》中已有表述，樑、陳建議在古城以西的公主墳至月壇之間集中建設中央行政區，避免城市功能過度集中於古城，並實現新舊兩利。這個方案未得到採納。此後，在老城上面蓋新城，並向四周擴張，成爲50多年來北京城市發展的現實，隨之而來的中心區膨脹及日益激烈的保護與發展的矛盾，成爲本次總體規劃修編亟待破解的難題。清華大學的研究表明，僅佔北京規劃市區面積6%的古城區，房屋面積已由上世紀50年代初的2000萬平方米上升至目前的5000萬至6000萬平方米，城市主要功能的30%至50%被塞入其中，使之擔負着全市1／3的交通流量。北京與12個國家同等規模的城市比較，用地是最密集的，人均用地是最少的，城市化地區人口密度高達每平方公里14694人，遠遠高於紐約的8811人，倫敦的4554人，巴黎的8071人，由此衍生出一系列大城市問題。面對城市發展的困局，時隔半個多世紀後，中央行政區位置的調整再度以學術討論的方式出現。
“從建國開始，是採納‘樑陳方案’另建新區還是‘以舊城爲中心發展’，是北京城市建設的兩種途徑。在並沒有太多討論的情況下，就匆匆採納了後者。”吳良鏞在9月16日召開的“2004城市規劃年會”上作大會發言，“50年來一個基本的矛盾就是在同一空間地域上既要保護舊城，又要建設現代化的城市；對舊城來說，既承認它是偉大的遺產需要保護，又強調改造；既要保護又要發展。理論上看似很辯證，但爲此付出的代價卻太大了。”吳良鏞說，“62.5平方公里的北京舊城已有一半以上的建築空間被完全重建。剩餘的部分也正不斷受到建設性破壞的威脅。其中，連同公園和水面在內，保留較完整的歷史風貌空間已不足15平方公里。如果這一次總體規劃修編再不能科學地對待舊城的問題，就將導致北京古都保護工作的全軍覆沒。且由於我們工作失誤，環境惡化，前國家領導人曾提到的北京‘遷都’之虞不能說不存在，這決不是危言聳聽。”
各執兩端的設想
從目前的情況來看，中央行政區的空間調整能在多大程度上得到認可，仍是一個懸念。在吳良鏞完成“部級領導幹部歷史文化講座”後的第二天，10月24日，北京城市規劃學會第三屆年會召開。學會的總結報告稱，長安街未來建設的初步規劃方案已經完成，其重點是如何到2009年前基本建成長安街兩側的建築。
學會爲此組織了一項研究，提出在西長安街六部口南部地區建設中央辦公區，這與學術界已經出現的中央行政區外遷的設想各執兩端。
全長約7公里的長安街以120米的道路紅線寬度東西橫貫北京元明清古城，它在北京的歷次總體規劃中均被作爲體現政治與文化中心的場所，規劃要求兩側集中安排國家重要行政機構和大型文化設施。目前長安街已建成50餘座大型公共建築，尚餘的10個樓座已有9個確定了建設項目，包括電教館二期、北京美術館、國家博物館擴建、公安部新大樓等。雖然總體規劃對長安街的建設有明確要求，但在目前已建成的項目中，以建築總面積排序，行政辦公類建築、文化體育類建築僅名列第三與第五，面積分別爲61.9萬平方米和48萬平方米；排在前兩位的是商務辦公類建築和商業服務類建築，面積分別高達106.3萬平方米和95萬平方米；金融郵電類建築名列第四，面積爲55.2萬平方米。
與長安街行政、文化類設施偏少相映襯的，是國家機關的分散佈局。原國家經委曾流傳一個順口溜：“二三六九中，全城來辦公！”抱怨國家機關分散在二里溝、三里河、六鋪炕、九號院和中南海5個地方，機關工作往來不便，效率不高。
吳良鏞在“2004城市規劃年會”的大會發言中說，上世紀50年代以來，政府辦公用房大體接受了過去政府機關所在地和一些公共機構的用地和房屋，並有所增加。此後，經不斷調整，拆舊改新，擴建房屋，多年下來雖表面上趨於相對穩定，但總體上有增無減，佔地可觀。在京中央機關用地總體上集中在城八區內，其中在城八區內的用地佔總用地面積達67.41%。且目前機構分佈在舊城中心的各方向，與居住、商業、金融商貿設施混雜，造成功能相互干擾和影響，已不利於首都中央行政辦公職能的有效發揮。他還進一步指出，行政中心除了自身發展外，就近還安排了相關的服務設施，使得高水平醫療、教育、賓館等單位數量增加，功能不斷完善，規模相應擴大，而擴大了的這些設施因自身的影響力又帶來了新的功能集聚。此外，政府機構改革、政企分離後新產生的企事業單位，由於它與行政中心的密切聯繫，選址依然留戀舊城。例如金融街103公頃用地，建成後總建築面積爲350萬平方米，最少可容納10萬就業人口，需要停車位2萬個以上。大量行政辦公機構分處北京舊城之內，在擁擠的空間裏又多以原地擴建的方式發展，與歷史文化名城保護形成矛盾。全國政協1994年搬遷市級文物保護單位順承郡王府建設辦公樓；皇城保護區內的最高人民檢察院去年冬季開始擴建，箭桿衚衕一帶被拆除，目前建築結構高達4層，超出皇城保護規劃限高9米的要求。
同樣的問題也出現在長安街的建設中。長安街目前未建區域多爲傳統的衚衕、四合院地區，其中分佈着大量文物建築，這使得新增項目備受社會關注。前不久，東長安街南側準備興建的一幢大樓因與市級文物保護單位於謙祠發生矛盾而被迫南移，又危及另一處區級文物“意園”的原址保護；西長安街民族文化宮南側的開發，也因拆毀大片衚衕並影響衆多文物建築的安全而引發社會輿論的批評。《瞭望新聞週刊》在北京城市規劃學會第三屆年會上獲悉，長安街未來建設的初步規劃方案已經上報，能否得到批准將在總體規劃修編完成之後決定。目前修編工作已完成全部規劃成果，部分已公示的內容未涉及中央行政區問題。《北京城市空間發展戰略研究》在這方面的表述是，“以舊城爲中心，沿傳統中軸線和長安街軸向延伸的十字空間構架，體現政治、文化、體育、服務等功能。在中軸線及其延長線上預留一定的中央行政區的辦公用地”，但它同時又確定了通州新城的行政職能。形勢仍不明朗。隨之而來的問題是，如果行政功能仍在以舊城爲中心的地區擴張，城市結構調整的目標會不會出現偏差？通州新城的行政職能又將如何實現？中心城區的緊張狀況又將以怎樣的方式緩解？
|
