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北京經濟正處在高速增長期，正是通過城市空間結構調整推動經濟轉型的歷史良機。如果等奧運會舉辦完了，經濟負增長了，大量的不動產在現有的“單中心”城市結構中被推到很高的價位了，機會就喪失了。東京、漢城即爲例證。
中國城市規劃設計研究院副總規劃師趙燕菁，近年來寫了多篇論文呼籲從戰略高度重視我國城市空間結構的調整。
他提出，當前城市化的高速推進已爲這個問題的解決贏得歷史良機。在一個激烈競爭的世界裏，北京已不能單獨決定自身的命運。日本的遷都之議，韓國新行政首都選址之爭，已表明東亞城市新一輪競爭的開始，而這正是從空間戰略層面展開的。
他認爲，“這是一個信號。”並預言，“這場比賽將決出未來20年乃至更長遠的時間內，誰將是東亞的領導城市。”
“單中心”催生房地產泡沫
《瞭望新聞週刊》：影響一個城市的因素是多方面的，空間結構的調整有這麼緊迫嗎？
趙燕菁：因爲機遇稍縱即逝。北京歷史文化名城的保護，很長時間都被作爲一個局部問題來對待，其實它只是冰山之一角，它與交通、環境、地價、宏觀經濟調控等露出水面的城市問題一樣，在底層都是同城市的空間結構聯繫在一起的。在傳統經濟學理論中，空間大多作爲外生變量被假設掉了。但在真實的經濟中，空間要素對於城市發展具有決定性的意義。對北京來說，即使沒有保護古城的需要，城市結構的好壞，對城市運行的效率也具有重大影響。對別的城市來說，也是如此。現在大家都在談論經濟結構和增長方式的轉型，但很少有研究注意到這個轉型一定會伴隨着空間結構的轉型。甚至可以說，沒有空間結構的轉變，就不會有經濟結構的轉變。空間結構，特別是城市空間結構質量的好壞，對於經濟轉型的結果和今後的運行效率，有着巨大而長遠的影響。我們要從國家戰略的高度來講這個問題。事實上，包括現在的宏觀調控，都與空間結構密切相關。
《瞭望新聞週刊》：空間戰略是怎樣與宏觀經濟調控發生聯繫的？
趙燕菁：現在國家正進行宏觀經濟調控。這次宏觀經濟局部過熱的原因是什麼？在我看來，最主要的原因就是1998年的城市住房分配製度改革，以住宅的形式，在市場釋放出上萬億長期積累的社會財富，短期內形成一個巨大的房地產市場。正是因爲這次增長是制度改革在短期內迅速釋放出來的，使得房地產這一局部出現了井噴式的增長。一個直接後果，就是房地產及其相關領域的收益，在短期內大大超過經濟的其他領域，進一步誘使社會投資向房地產相關領域轉移，從而更加劇了局部性的經濟過熱。由於房地產相對於其他產業巨大的額外收益是短期因素導致的，一旦這個因素消失，經濟泡沫就會破裂。所以我們看到，我國經濟現在是冷熱並存——與房地產市場相關的產業熱，無關的產業冷。這是此次經濟增長同常規的經濟增長最大的不同。正確的做法是，要千方百計把房地產價格的上漲速度壓下去，使房地產的短期收益與長期收益相一致，縮小與其他行業的收益差。
那麼如何抑制房價？房地產的價格是由最短缺區位的土地價格決定的。雖然建材、勞動力成本上升對房地產成本有影響，但對房價影響最大的還是土地的價格。只要最短缺的土地可以保持足夠的供給，房價就不會大幅度上升。這個最短缺的區位，就是城市的中心。但恰恰是這個最短缺的土地在單中心結構的城市裏是難以充分供給的。
所以，應當根據“病因”，有針對性地“定點清除”經濟中的扭曲因素，採取正確的空間對策，調整城市結構，增加城市中心區土地的有效供給。現在很多城市，希望在郊區建設大規模經濟適用房把價格拉下來，這沒有意義。因爲，城市的競爭力是通過各自的核心功能展開的，而這些功能大多集中在中心區。而只有變單中心爲多中心才能實現這個目標。從世界範圍來看，多中心結構的城市，大多地價水平較低，因爲整個地價被攤到較大的面積上去了。國內城市的經驗也是如此，比如深圳，通過行政中心的不斷遷移，形成帶狀發展，全市地價水平落差不大，雖然深圳人均收入遠高於其他城市，但房地產價格卻與其他同類城市大體接近。青島也是將市政府從老城搬出去，避免了大規模拆遷，使地價水平得到有效控制。
北京的淨收益緣何不如上海
《瞭望新聞週刊》：讓我們把話題回到北京，對這個城市你又作何評價？
趙燕菁：北京是典型的單中心城市，大家一買房就看它在幾環，房價基本上是城市環路的函數。在單中心的城市，這是必然的。北京有的項目，因爲拆遷要賠進去60%至70%的成本，平安大街的建設，除去附加的煤氣工程，真正用於道路設施建設的不到十分之一，大部分都用於拆遷和賠償，由於道路兩側建築限高，根本無法通過土地開發回收，你說房價能不高上去嗎？北京許多類似的工程從一開始就成爲有去無還的賠錢項目。造成高房價的重要原因，是因爲作爲單中心結構的城市，新老城市功能無法通過專業化在空間上分解，結果新老城重疊發展，產業結構的演進，只能通過拆除老的建築和基礎設施，並將老的城市功能不斷排擠到下一個城市圈層來實現。在這個過程中，整個城市的經濟效率降低了。因爲有大量的錢被用來賠償，而沒用於產出。北京上一版總體規劃雖然在郊區規劃了一系列的衛星城，但分解城市功能的效果並不理想。這是因爲空間供給的多少並不重要，重要的是供給的區位。不同的區位之間是無法替代的。打個比方，這麼多跨國公司要進來，我們能夠動員他們去郊區嗎？現在中央政府的部委都往長安街上擠，他們能去衛星城嗎？顯然都不會。與紐約、東京等城市不同的是，北京的城市中心又是一個巨大的世界遺產，建築高度必須控制，這樣，同樣的地價攤到較少的建築面積裏，房價只能更高。高房價又會轉移到城市功能的運營成本里，必然影響這些行業的區域乃至國際的競爭力。這是很大的損失。現在，北京要修這麼多市政設施，包括地鐵都修進去了，機場也配套了，但價值最高的中心區卻不能賣，因爲故宮擺在這兒，你怎麼賣？投資收不回來。這些年被遷到郊區的，多是低收入者，要就業他們還得跑到中心區來，因爲心臟在這兒，血還會往這兒流。結果導致近年來交通狀況急劇惡化。北京的傳統的空間裏，已經無法容納城市高速發展產生出大量的新的城市功能。你就一個單一的中心，這樣的發展只能是強者把弱者趕走。相比之下，由於上海開發了浦東新區，它同採用單中心擴張的北京相比，雖然實際投資並不高，但效果卻要好得多。一個重要的原因，就是北京的投資大部分用於賠償，而且發展越快，賠償佔總成本的比例就越大。如果說浦東建設再造了一個上海，得到了兩個城市，北京則只得到了半個城市，因爲北京的新城要扣除掉被拆掉的那個老城。表面上看，北京與上海GDP增長的差距並不是很大，但這只是由於拆遷在統計上計入投資，對GDP指標的貢獻是正的，所以拆遷成本越高，好像經濟增長越快。實際上，儘管北京土地的平均售價更高，但真實的淨收益卻不如上海，而淨剩餘纔是城市增長的真實動力。這樣，投資者就紛紛轉向上海。說到底，因爲城市結構的選擇，在一開始就決定了兩個城市發展效率的差異，隨後的發展只是使這個差異更加擴大。
核心功能遷出後老城不會死掉
《瞭望新聞週刊》：但是，上海並沒有把自己的行政中心搬出去呀？
趙燕菁：在有些人看來，上海就是一個沒有搬遷行政中心，但卻實現城市結構調整的成功範例。一個很自然的推論就是爲什麼上海行，北京不行？但是，更進一步的研究可以發現，上海的例子十分特殊。首先，浦東，特別是陸家嘴，緊鄰上海老城最核心的地區，無論是空間距離還是心理距離都比其他城市新老城之間接近得多，城市新增的核心職能，如金融，就很容易分解出去；其次，上海浦東的開發曾經有過大量閒置的階段，這是一般城市難以承受的；第三，新城建設雖然拉開了上海的骨架，爲新的建設提供了空間，但減少老城壓力的效果，卻不如將行政中心遷出老城的深圳、蘇州和青島等城市。因爲浦東的建設只是爲新增的功能提供了空間，卻沒有通過置換效應減緩老城內部已有功能就地膨脹的壓力。今年一季度，上海房價比去年同期增長了28.3%，高過全國大城市平均增幅20多個百分點。而這樣的增幅，還是建立在去年24.2%的增長基礎上的。現在上海平均房價已經超過北京，主要是由浦西房價急升導致的。今年前三個季度，上海海外直接投資只比去年同期增長3%多一點，達到92億美元，即使實現了全年預期的10%，也遠低於2003年的增長，更低於廣東省36.5%的增長率。其中一個重要原因就是包括土地價格的運營成本迅速上升。如果說上海空間結構調整的效果雖不理想，但還可能的話，北京則幾乎連可能都沒有。因爲中央行政及其相關附屬職能在北京經濟和空間上的作用是如此之大，以至成爲一個需求“黑洞”，任何企圖逃逸出其引力範圍的功能分解都不可能獲得成功。有一種觀點認爲，即使中央行政職能不外遷，北京市政府也可以仿效其他城市，通過行政重心轉移的置換效應，推動北京城市結構的調整。我的觀點是，如果中央職能不調整，北京市政府的外遷要極爲慎重。因爲行政功能外遷不是目的，將密集在老城的其他功能分解出去，形成地域上城市功能的分工和專業化纔是目的。如果北京市政府搬出母城，而其他功能不能跟進，城市行政中心就會孤零零地撂在城外，而單中心的城市結構則會依然如故，因爲北京行政職能佔地面積不到中央行政職能佔地面積的十分之一。這是北京同其他非省會城市相比最大的不同。
《瞭望新聞週刊》：這些核心功能都搬出去了，老城區會不會成爲一個“爛城”？
趙燕菁：在美國確實出現過這種情況，建了新區，富人都出去了，結果導致了老城的衰退。但是，在城市高速發展時期，這種現象很少出現。這是因爲在城市化高速發展階段，包括老城的功能在內，每個經濟細胞都在長大，老城自身功能的擴張，足以吸納大部分功能讓出的空間，也就不會出現發達國家城市緩慢增長階段功能外溢導致的所謂的“爛城”。所以，要避免出現“爛城”，就必須抓住這個經濟增長的時期。在這個時期，如果城市結構得到調整，北京舊城內的密度降低了，它就會成爲最好的一個地方，在這裏的投入就可以得到回報，旅遊業和賓館服務業都可以得到充分的發展。基礎設施的壓力也會減輕，舊城內沒有這麼多功能了，它們都遷出去了，還需要花這麼多錢修這麼多路嗎？像深圳，行政中心搬出去了，羅湖區“爛”了嗎？沒有。相反，羅湖吸引了更多的商業進來。在行政與商業都在增長的時候，行政的功能出去了，商業就獲得了空間。所以，城市是否處於增長期特別關鍵。
《瞭望新聞週刊》：可能有人會問，難道又要掀起一輪新的樓堂館所建設熱嗎？
趙燕菁：現在很多人一提起建新的政府辦公中心就認爲是浮誇，是脫離羣衆，是浪費納稅人的錢，我認爲這應當具體分析。之所以會出現這種認識，很重要的一個原因，就是因爲他們沒有看到老城行政機關所佔用的土地價值，已經遠遠超過辦公樓本身的價值。由於歷史原因，現在很多城市政府佔用的老城都是黃金地段，而且多是無償佔用，這難道不是城市潛在資源的巨大浪費？這還抑制了其他經濟的拓展空間，並迫使城市用傳統的城市空間結構來適應急劇調整的經濟結構，大大增加經濟轉型的成本，降低發展速度。國內的青島、廈門、中山、蘇州等城市用老城換新城的實踐表明，政府辦公中心建設得好，可以改善城市的形象，提高政府運行效率，使整個城市的不動產升值。須特別強調的是，這並不是在鼓勵任何城市政府在任何地點都可以建新的樓堂館所，我們尤其反對像北京這樣在老城裏新擴建行政辦公建築。即使在新城，建設辦公設施以及相關的樓堂館所也是有條件的，那就是城市經濟一定是真正進入了高速發展階段。如果沒有處在這個階段，無論在老城還是在新城，建設新的行政中心都是有害的。
東京、漢城已難嚥苦果
《瞭望新聞週刊》：有人說，你反覆強調北京行政中心遷移的必要，難道目前真的有這麼重要嗎？
趙燕菁：我強調這一點，並不是說城市的其他方面不重要，而是因爲在現階段，這個問題對北京的發展有着特殊的重要性。一個城市的結構總是在它發展最快的時候形成的，而一旦形成就難以改變。國際經驗表明，城市化達到我們現在的階段，一定會有一個快速的上升。在這個階段，不僅僅是經濟規模擴大的過程，更是經濟結構調整的過程。而沒有空間結構特別是城市空間結構的調整，僅僅是城市總量的增長，就不可能實現高效率的經濟結構轉型。如果我們對此判斷不足，將會喪失發展的機遇。
倫敦的道克蘭、巴黎的拉德芳斯，都是在戰後大發展時期建成的CBD，它們雖然都靠在老城邊上，但由於能夠分解城市的核心功能，直接增加最短缺的中心區的供給，就把整個城市的優勢保持住了。而東京則是在高速成長條件下拒絕及時改變城市增長模式，喪失了發展機遇。東京單中心的城市結構，導致地價急劇上升。漢城的教訓幾乎是東京的翻版。隨着土地價格的上升，這些城市的競爭力下降了。日本甚至出現產業“空洞化”現象，製造業大量外移，國內資產中以房地產爲主的經濟泡沫不斷增加。儘管他們今天比昨天更有錢，卻不得不爲此付出長期的代價。
《瞭望新聞週刊》：日本的遷都之議、韓國的新行政首都選址之爭，在多大程度上是針對上面的這些問題呢？
趙燕菁：我的理解是，在城市高速發展時期，這兩個城市在空間上都沒有做好。東京要建城市的副中心，漢城也要建衛星城，都沒有成功。爲什麼？從城市規劃的角度來看，是因爲它們都是沒有把城市核心功能的分解，與城市空間的專業化結合起來。東京、漢城都是把首都功能與城市功能疊加在一個空間上，導致地價過高，競爭力下降，等明白過來想分解的時候，已經晚了。由於大量的不動產已經由於我們前面提到的原因被推到很高的價位，許多銀行都是按照這些不動產的市場價值作爲貸款的抵押，你政府一走，地價暴跌，銀行所有評估的資產也會跟着跌，社會信用體系就會破產，整個經濟就崩潰了。所以，雖然日本國會在1990年通過了遷都的決議，到現在還是走不了，因爲城市的經濟被房地產“綁架”了。漢城也晚了。在1988年奧運會舉辦之前，它的首都職能就應該遷出去。現在韓國的經濟增長不容樂觀，一遷都，漢城不動產就會貶值，導致的問題與東京相似。最近有消息說，韓國法院裁定遷都違憲，這在很大程度上意味着遷都的流產。在這後面，一個重要的原因就是佔韓國人口1／3的漢城市民反對。這並非因爲遷都本身不合理，而是因爲遷都的時機不合適。在城市居民沒有購置產業的發展階段，大家都希望不動產有較低的價格，而一旦購買了不動產，市民就會抵制任何可能導致物業貶值的政策。行政中心外遷可以壓低地價以及相關物業的市場價格，有利增強城市的總體競爭力。但如果價格上去以後再外遷，就一定會導致全社會財富的流失，並引起激烈的反對。現在漢城和東京一樣，房地產價格已經很高，居民的大部分財富都以不動產形態存在，現有居民的激烈反對在一開始就是我們預期到的。但這反過來也告訴我們，如果北京不在快速發展階段，實現空間結構的調整，一旦地價上升，就有可能永遠失去調整的機會。
《瞭望新聞週刊》：中央行政區的外遷會不會給北京帶來同樣的問題嗎？
趙燕菁：我認爲不會。在北京的市域範圍內調整中央行政區的位置，是城市結構調整，並不等同於遷都。北京的經濟還處在高速增長期，完全有機會通過空間結構的調整，適應經濟結構的轉型，而不必像東京、漢城那樣走到非要遷都不可這痛苦的一步。北京要是把中央行政區遷出去，也許現在中心區每平方米8000元的房子，只需每平方米4000元就可以買到了，大家就會支持這件事了，這就是機會。如果等大家都買完房子了，奧運會都舉辦完了，經濟負增長了，你再要走，大家就會反對你，因爲你這樣做會導致居民財富的縮水。悉尼奧運會舉辦完了，大量基礎設施也報廢了，輕軌都停了，因爲悉尼沒有什麼增量了，所以必須通過奧運會一次把錢賺回來。而我們當初建設的亞運村，現在還在爲我們賺錢，爲什麼？因爲有巨大的增量需求擺在這兒。所以，舉辦奧運會，不在於賬能不能一次平，也不在於“鳥巢”體育場的屋頂要不要砍掉，這些都是小錢，而真正的大錢是城市結構的調整。2008年奧運會迫使北京許多建設大幅提前，但如果北京沒有利用好奧運會的機會實現空間結構的轉移，城市功能還是集中在老城，勢必在老城投入大量基礎設施，像正在建設的地鐵等。想想這麼多的錢投下去，上面的地又不能賣掉，這會是多麼巨大的損失？這些設施一旦建設下去，就永遠無法移動。一旦這些大型基礎設施形成，北京的空間就會被鎖定在現在的結構裏。這纔是北京應當算的大賬。
國內外城市空間結構調整實例
荷蘭新城建設運動導致其他城市地區衰退
荷蘭在20世紀60年代掀起新城建設運動，爲了解決大城市擁擠問題，先後規劃了15座新城，其中13個分佈在著名的蘭斯塔德地區。新城建設本身十分成功，民意調查顯示居民不願返回原中心區，僱主、居民和投資者對新城都很滿意。但是新城的建設卻帶來了意想不到的問題——大城市開始衰落。由於高收入居民外遷至新城，老城正經歷着喪失購買力的過程。從新城建設至70年代末，荷蘭的幾個最大的城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹共喪失了大約50多萬居民和10萬個就業機會。大片的舊城和老工業區被廢棄。荷蘭新城建設運動的戰略時機選擇失當，在人口增長穩定、城市化已經飽和的情況下，一個地區吸引來的人口一定是另一個地區人口的減少。
巴黎拉德芳斯全球營業額高達1520億歐元
1958年，歐洲的戰後復興推動了巴黎經濟的快速成長。政府成立獨立規劃機構(EPAD)，簽訂了爲期30年價值6.8億法郎的合同。1964年，EPAD劃出85萬平方米商務區，制定了嚴格的規劃準則，並隆重推出了拉德芳斯。拉德芳斯在塞納河的另一側，距離老城僅兩公里。爲了加強新老城市的一體化，1972年政府建設了鐵路快線RER延伸段至巴黎市中心，僅十分鐘就可到達老城，同時，將教育部和設備部遷到拉德芳斯，並啓動了新凱旋門等一系列美化公共空間的項目。新區高質量的現代化樓羣，租金價格比巴黎舊中央商務區要低15%～20%。現在，巴黎64%的國外公司位於拉德芳斯。總共3600多家公司中，50%都是公司總部，全球營業額高達1520億歐元。拉德芳斯的成功與倫敦的道克蘭相似，即在經濟增長期完成城市結構調整，保證了中心區土地的供給。
上海避開老城建新城實現經濟起飛
浦東的開發，用極低的成本，啓動了上海龐大的存量資產，爲規模巨大的經濟起飛提供了第一動力。浦東開發前幾乎是一片空白，拆遷成本極低。浦東的低成本開發，爲城市帶來巨大的淨收益，而這部分收益，反過來又爲重新利用浦西的存量資產創造了條件。上海空間調整的成功，關鍵在於浦東得天獨厚的位置——其啓動點陸家嘴，緊鄰上海整個城市的心臟外灘。城市供給的真正瓶頸，是最短缺的中心區位的供給，浦東的建設可以直接擴大中心區位的有效需求，由於中心區規模的成倍擴大，最短缺的土地得到有效供給，上海的地價同其發展速度相比，上升緩慢，這就爲依託上海的企業提供了巨大的城市經濟剩餘。較低的地價，加深了城市經濟的“水深”，使大小不同各種類型的“魚”都能獲得足夠的生存空間，因此我們看到了上海經濟“黑洞”般的效果——從石化、鋼鐵、汽車爲主的重工業，到紡織、菸草和加工爲代表的輕工業；從高科技、高等教育等現代產業，到金融、貿易、流通等第三產業，所有產業無所不包——典型的“通吃型”產業結構。現階段上海的地價上漲表明包括浦東在內的中心區土地供應已趨於飽和，城市結構調整的可能依然存在。
青島市政府遷移全面提升城市競爭力
上世紀90年代初，青島的思路同其他沿海開放城市似乎沒有什麼不同，遠離城市的黃島開發區發展工業，城市的中心功能留在老城。但是同其他城市不一樣的是，青島很快意識到，城市發展的真正障礙是中心區的供給，而黃島不是浦東，青島的經濟實力，無法給黃島帶來足夠的地價差；膠州灣也不是黃浦江，其跨越的成本在當時甚至是在今天，也是青島的經濟實力難以承受的。於是青島做出了一個在今天看來是極其重要的決定，轉變發展方向，暫時放棄似乎是投資無底洞的黃島，在東部建設新的青島中心區。與此同時，當時的青島市政府做出了一個大膽的決定——出售老的市政府，將新的市政府搬到新區。它的真正意義，在於通過中心區供給的增加，降低了由於城市擴張必將全面上升的地價，使依託青島的消費者獲得了更多的城市經濟剩餘，從而全面提升了青島的競爭力。
深圳市政府“多級跳”兼具青島與上海之長
深圳一開始就同其他城市不同，它從羅湖和蛇口東西兩翼同時起步。由於香港轉移過來的影子地價較高，產業轉移速度很快，因此，深圳剛一起步，就進入了高速成長狀態。由於城市擴張極快，因此，當城市規模還不大時城市就面臨着地價上升的強大壓力。深圳市政府很早就從老的寶安縣城搬到上埗，因此，羅湖的相當一部分壓力被轉到上埗。
深圳城市中心不是像常規城市那樣集中在一個點，而是分散在一條線上，深南大道可以近似地看作一個線狀的城市中心，這樣，城市中心區位的供給成倍地擴大。由於城市發展極快，每個組團沿深南大道不是封閉的，因此新的中心區位可以在空間上連續展開，而無需大量拆遷。
隨着城市規模繼續擴大，早先的中心區(羅湖-上埗)地價進一步上升時，深圳市政府開始再一次遷移——從上埗轉到福田，新的中心區開始形成，中心區土地的供給進一步增加——這是標準的青島方式；同時，由於城市中心職能離散於狹長的帶狀區域，深南大道的壓力增大，城市軌道交通開始建設，東西帶型方向的交通效率提高，時間距離壓縮，分散的中心區功能開始像一箇中心區一樣運行——這是標準的上海方式。這使得城市的中心功能進一步加強。
深圳的這種獨特的發展方式有效地延緩了深圳土地價格的上升。深圳的土地價格不像其他城市那樣以中心區爲核心呈放射狀下降，而是沿着深南大道兩側縱深下降，深南大道東西向沿線的土地價格則非常接近，這爲投資者和現有產業提供了較大的城市經濟剩餘，城市新功能的出現，很少需要以大規模拆遷爲代價。深圳來自土地的收益，多年來一直大於北京、天津等特大城市土地收益的總和。這並非由於深圳賣地的規模比這些城市大，也不是因爲賣地的價格更高，而主要是因爲用於拆遷賠償的部分少。
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