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安徽省合肥市由市紀委牽頭和組織協調，相關部門參加，歷時兩年多，在全國率先對全市107個鄉鎮財務進行了徹底普查清理。由於採取了特殊手段，鄉鎮多年隱藏的"財務黑洞"得以充分暴露：白條子氾濫成災、"小金庫"比比皆是、"土票據"五花八門、工程造價虛高、幹部長期拖欠公款、1000多人有違紀違規款。
合肥市委副書記、紀委書記黃同文說，長期以來，鄉鎮財務沒有進行過認真徹底的清查，制度的不完善加之多年積垢，使鄉鎮財務混亂不堪卻又藏而不露，或者即使暴露也很少進行嚴查嚴管，導致腐敗之風滋生蔓延，羣衆對此意見較大。鄉鎮財務存在的問題已嚴重影響到農村改革發展和穩定，惡化了農村幹羣關係，成爲農村長治久安的大患，已到了非治不可的地步。如果不下決心把這些隱患認真解決好，從中找出封堵之策，基層腐敗難禁，執政難有作爲。
鄉鎮“財務黑洞”侵蝕基層政權
合肥市的這次鄉鎮清財行動源於孫集、山南事件。2001年，合肥市肥西縣孫集、山南兩個鄉鎮因財務管理混亂，違紀違法問題嚴重，發生了羣衆多次集體上訪的惡性事件。鄉鎮幹部本身也因受財務混亂的干擾，日常工作無法開展，山南鎮政府工作人員最後每人一把鎖，鎖門拒絕辦公。
隨後的調查果然發現這兩個鄉鎮財務管理存在嚴重問題：個人貪污挪用等違紀款近300萬元，44名黨員幹部受到黨紀政紀處分，其中鄉鎮領導幹部10人，一般幹部34人，另有9人被追究刑事責任。
孫集、山南事件在合肥引起了強烈的震動。合肥市委、市政府深刻反思和調研後，認爲孫集、山南等鄉鎮財務管理上存在的問題，在其他鄉鎮同樣存在，只是程度不同而已。於是，合肥市委、市政府決定，從2002年9月開始，歷時兩年對全市所有鄉鎮財務分期分批進行全面清理，清財中暴露的問題觸目驚心：
白條子氾濫成災，數量多，比重大。多數鄉鎮白條支出的比例爲60%，一些鄉鎮甚至達到80%。單張白條支出金額最大的居然達到140萬元。有相當數量的白條發票無經辦人、證明人，有的甚至未經審批就支出了。在一些鄉鎮，白條借據都10年以上了，仍然沒有及時追回欠款，時間最長的一張白條竟然長達32年。107個鄉鎮，共清理出百元以上的白條發票14萬餘張，金額達7.7億餘元。
鄉鎮票據管理失控，"土票據"五花八門。調查發現，90%的鄉鎮存在私設的"小金庫"。一些鄉鎮票據使用五花八門，既有行政事業性收據，也有縣區自制的"土票據"，甚至鄉鎮也自制"土票據"。有的票據下發多年沒有進行繳銷，導致亂收費、私設"小金庫"、收入不入賬甚至個人亂支出、亂制票據。在這次清理中，共清理票據8萬多本，追繳票據1萬多本，清理糾正93個"小金庫"，撤銷賬戶366個，追繳資金近4000萬元。
鄉鎮建設工程混亂，普遍造價虛高。多年來，鄉鎮存在着大量無招投標、無預決算、無圖紙、無驗收的"四無"工程，同時，工程造價普遍虛高10-20%。肥東縣梁園鎮近年建設的10多項工程，投資1000多萬元，幹部羣衆對工程問題反映不斷。清財組進駐後，一算帳就覈減了277萬工程款，覈減率達到20%。在這次清財行動中，共審計、覈查各類鄉鎮工程4000多項，覈減工程款2226萬元，追回多付工程款199萬元。
鄉鎮"體外循環"的"包包帳"問題突出。鄉鎮實行"零戶統管"後，各部門雖然不再單獨設帳，但清理中發現不少鄉鎮部門仍保留着一些收支單據，形成"有據無帳"，長期遊離於鄉鎮財務進行"體外循環"，羣衆稱之爲"包包帳"(即裝在幹部包包中的帳)。這些"包包帳"經多年積存斬不斷、理還亂，成爲鄉鎮財務管理中的一顆"毒瘤"。通過覈查，共清理"包包帳"338個，審查後追回款額558萬多元。
財務混亂的背後隱藏着嚴重的幹部違規違紀問題。清理髮現，有4400多名鄉鎮幹部職工拖欠公款，僅清收的幹部職工欠款就高達3530萬元。近千名幹部有違規違紀款，最高款額達23萬元。另有97名黨員幹部拒不主動交待問題，清查後被立案處理，其中部分移交司法機關。
一些參與清財的基層幹部說，造成鄉鎮財務混亂的重要原因是缺乏有效監督。對於財務問題，鄉鎮內部難監督，外部無監督，長期缺乏監督，加上制度存在諸多漏洞，致使鄉鎮財務混亂不堪，幹部貪污、挪用等問題不斷髮生，國有資產大量流失，鄉鎮債務不斷加重，羣衆反映十分強烈，嚴重影響了黨和政府的形象。
長豐縣紀委書記唐義幹說，由於信息和權力的不對等，鄉鎮紀委連政府花了哪些錢都不知情，難以從內部進行監督。上級部門雖然對鄉鎮有審計，但大多流於形式。一個鄉鎮工程上百項，票據上萬本分佈在幾十個單位，而縣級審計部門只有十幾個人，真正搞業務的也就幾個人，無法對鄉鎮財務進行全面審計。一些鄉鎮甚至在主要領導離任時，也不進行審計。
制度的漏洞和監督的缺失，使鄉鎮財務混亂成爲必然。一些鄉鎮主要負責人告訴記者，其實他們早就知道鄉鎮財務管理存在很多問題，但現在都是任期制，誰也不願意冒風險揭開這個黑蓋子，只好一任糊一任，致使鄉鎮財務混亂的情況長期隱藏在基層，越積越重，越拖越亂。
合肥鄉鎮的"財務黑洞"之所以徹底暴露，關鍵是採取了"寬嚴相濟"的特殊方法："自查自糾從寬，被查被糾嚴究"。只要在自查自糾階段主動自查並糾正問題的，不論這些問題的性質是否違紀違法，一律從寬；反之，如果集中核查階段被發現則嚴格按照國家法律和紀律規定從嚴處理。在自查自糾階段的最後一天，許多鄉鎮出現了幹部職工排隊退款的現象。肥西縣劉河鄉教委在自查自糾階段的最後半小時，交出了坐收坐支的30多萬元，並主動交出餘額1萬多元。長豐縣三十頭鄉部分幹部職工在最後一天主動退還未入賬收入10萬餘元。在這一階段，有4400多人主動歸還欠款，900多人退出違紀違規款。在集中核查階段，合肥紀委牽頭的清財組，對97名黨員幹部進行了立案查處，其中有8人被移送司法機關追究法律責任。
規範鄉鎮財務提高執政能力
合肥市歷時兩年多的鄉鎮財務大清理，不僅使隱藏多年的問題得以充分暴露，而且基本摸清了各鄉鎮的"家底"，爲鄉鎮下一步的發展奠定了基礎。通過清財，教育挽救了幹部，爲消除基層腐敗開了好頭。同時，合肥市以此次財務清理爲契機，針對清理中發現的一些具有共性的問題，出臺了《關於進一步加強鄉鎮財務管理的意見》，107個鄉鎮共修訂完善和新建立財政財務單項管理制度976個，通過建章立制，對鄉鎮財務進行整頓規範，使鄉鎮財務管理開始走上正軌。
基層幹部紛紛反映，鄉鎮經濟財務問題一直是羣衆關注的焦點。鄉鎮是最基層的政府，是農民看得見的身邊執政者。這些執政者花錢是否合理合軌合法，關係到基層政權的正常運轉，關係到黨和政府的形象，是執政能力的直接體現。清財後羣衆的意見明顯減少，政府對財務的管理顯著增強，一股自發節約經費科學支出、努力化解債務自保運轉的新風氣，開始在合肥鄉鎮悄然形成。
記者在調查中瞭解到，當前農村鄉鎮領導普遍反映：凡當主要負責人的，都想把自己的家底摸清楚，但現實中誰也不能、不敢也不願去做。家底都搞不清，怎樣爲民辦事，怎樣執政。現在通過清財，在財政和家底問題上劃了一道槓，既給羣衆一個放心，又還了幹部一個清白。關鍵是鄉鎮在制定發展計劃時真正可以做到量力而行，科學決策。
合肥市長豐縣下塘鎮曾號稱縣內"負債最重"的鎮，賬面負債總額近4000萬元。鎮長沈模好說，自己到任時，看到負債數字嚇出一身冷汗。由於戴着巨大的"債務帽子"，這裏的幹部長期擡不起頭，誰也不敢議論如何投資上項目發展經濟。通過清財才發現，由於鎮裏許多工程款結算不規範，產生大量虛擬債務債權，經過覈銷後，負債總額從4000萬下降到1500多萬。沈模好說，根據真實"家底"，鎮裏已經制定了經濟發展計劃，並確定了每年的還債額度，爭取逐步化解債務。
通過清財，合肥市107個鄉鎮共覈減了2.6億元債權，減少了2.9億元債務。隨着清財把債權債務徹底核清，幹部們不再躲避債主，而是拿着帳本直面債主，協商解決。一些鄉鎮幹部說，2004年春節，頭一次過了個不用躲債的春節。
對於來之不易的清楚家底，鄉鎮幹部倍感珍惜。一些鄉鎮負責人說，誰也不願意在任期內給"家底"增加債務，要留給下任一個更加殷實的"家底"。清財之後，許多鄉鎮開始自發建章立制，在招待、車輛等費用上厲行節約，大幅減少不必要的開支。
合肥市蜀山區井崗鎮制定了《政府採購管理暫行辦法》《機關公務車管理制度》《鎮機關招待費定點實名制度》等一系列規章制度，嚴格管理和控制各項費用支出。僅招待費一項，執行制度半年後，便比同期銳減了三分之二。長豐縣三十頭鄉實行了更加嚴格的公務招待制度，招待費發票一律由鄉紀委書記審覈，並具備呈批單、就餐通知單、原始菜單和餐飲發票，"四單"合一方可報銷。
"如果沒有清財，一大批幹部遲早要爛在'財務黑洞'中"，合肥市蜀山區井崗鎮黨委書記鄭賢剛說，清財對於基層幹部來說，不亞於猛擊一掌、促其警醒，讓人終身難忘。清財給合肥市107個鄉鎮9000多名在職幹部職工，上了一堂十分深刻的黨風廉政課，廣大幹部職工在清財過程中深受教育。
合肥市包河區紀委的負責人至今仍記憶猶新：在自查自糾階段一些幹部職工在深夜仍睡不着覺，還打來電話說問題、反映問題。長豐縣水湖鎮不少人都是在最後一天上門交代了問題，可見其間進行了巨大的思想鬥爭。
在合肥市蜀山區一次幹部座談會上，許多鄉鎮幹部說：清財中暴露出的問題讓人震撼，這些問題不解決，實踐"三個代表"、執政爲民都成了空話。一些有違紀違規問題的基層幹部自查自糾後深有感觸地說：感謝清財政策教育挽救了我，使我有一個改正錯誤的機會，說清了問題，退了款，去掉了一塊心病，獲得了清清白白做人的感覺。
鄉鎮財務管理之所以混亂，其重要原因是管理不嚴和監督缺失。清財過後，合肥市及各鄉鎮紛紛出臺財政財務管理新規定，重建了鄉鎮財務管理監督體系，規範了鄉鎮財務的各個環節，從源頭上治理鄉鎮"財務黑洞"。
全面實行"零戶統管"和"收支兩條線"管理。全市各鄉鎮在對行政事業單位銀行帳戶進行全面清理的基礎上，撤消各單位現有的銀行帳戶。鄉鎮各項收入全部納入鄉鎮國庫或財政專戶，由鄉鎮財政所統一覈算和管理，支出實行報帳制管理。
化預算管理，嚴格預算約束。實行綜合財政預算編制方式，鄉鎮政府及各行政事業單位的預算內、外資金及其他資金收支全部納入預算管理，統籌安排使用。預算經鄉鎮人民代表大會審議批准後，即具有法律效力，必須嚴格執行。加強支出管理，嚴格支出審批程序和手續。制定各項開支標準，嚴格實行"一支筆"審批制度，做到"支出按預算、開支按標準、審批按程序"。
加強票據管理，規範票據使用，建立"以票管收"機制。各鄉鎮行政事業性收費和罰沒收入必須使用財政部門統一印製的票據，建立健全各項票據的領發、使用、繳銷和保管制度，嚴格實行"以票管收，票款同行"。對坐收坐支或私設"小金庫"、自行購買、印製票據或白條收費、罰款的，從嚴追究。
構建鄉鎮財務民主監督機制。合肥市各鄉鎮普遍成立了以鄉鎮人大、紀檢監察、財務、工會等部門人員參加的民主理財監督小組，定期對本鄉鎮的財務情況進行監督，負責審覈、分析、評價財務公開的有關內容，聽取羣衆意見，提出改進措施。民主理財小組有權參與本鄉鎮的財務計劃和各項財務管理制度的制訂，有權檢查、審覈財務收支賬目，有權否決不合理開支，有權監督財政收支和各項財務制度的執行情況。
實行鄉鎮長離任審計制度。各鄉鎮長在晉升、轉任、辭職、調出、離退休前，實行任期經濟責任審計，未作出審計結論前，不得辦理離崗手續。
強化外部監督。全面推行"鄉財縣管鄉用"改革，加強對鄉鎮財務收支的監督和管理。縣區財政、監察、農委、審計等部門按照各自分工，加強對鄉鎮財政財務管理的指導和監督，擴大鄉鎮財政財務收支的審計覆蓋面，每年不低於30%，有條件的縣區實行全面審計。
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