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就《鐵路運輸安全保護條例》有關問題
國務院令第430號公佈了修訂後的《鐵路運輸安全保護條例》，新條例將於2005年4月1日起施行(全文見本報今日第七版)。日前，本報記者就這次修訂的有關情況採訪了國務院法制辦公室和鐵道部有關負責同志。
問：爲什麼要修訂《鐵路運輸安全保護條例》？
答：1989年國務院發佈的《鐵路運輸安全保護條例》，對於保障鐵路運輸安全，減少鐵路運輸事故，維護人民羣衆的生命、財產安全，促進國民經濟的發展，發揮了積極作用。2003年，鐵路客運量9.726億人次，旅客週轉量4788.61億人公里，佔全國旅客週轉量的34.7%；鐵路貨運量22.12億噸，貨物週轉量17246億噸公里，佔全國貨物週轉量(不含遠洋運輸)的54.7%。至2003年底，全國鐵路營業里程達7.3萬公里。2004年4月，鐵路成功實施了第五次大面積提速，提速總里程達16148公里，其中旅客列車時速達到160公里及以上的線路延展里程達到7700公里。鐵路運輸的快速增長，經濟發展和社會全面進步，對鐵路運輸安全管理提出了更高的要求，原條例已經不適應當前鐵路運輸安全管理的實際需要。一是內容比較簡單。原條例對電氣化鐵路設施的安全保護和危險貨物運輸缺少必要的規定；對鐵路運輸企業自身的營運行爲，也沒有提出具體的安全要求。二是保護力度不夠。例如，原條例在鐵路橋樑跨越的河道上下游設立的禁止採砂範圍，已經不能有效保護鐵路橋樑的安全。2002年，隴海線灞河橋因河道下游過度採砂，被洪水沖垮，導致運輸中斷，造成直接經濟損失5000多萬元。根據鐵道部的調查統計，由於過度採砂，導致全國幹線鐵路117座橋樑存在行車安全重大隱患。三是原條例主要規定了鐵路部門維護鐵路運輸安全的職責，對於地方人民政府及其有關部門的責任強調得不夠，不利於全面保障鐵路運輸安全。四是《安全生產法》和《危險化學品安全管理條例》，對安全生產提出了更高要求，需要針對鐵路運輸的特點，作出具體的規定。因此，迫切需要對原條例進行修改。
問：鐵路管理部門在保護鐵路運輸安全方面負有主要職責，這次修訂，對鐵路管理部門的安全監管職責作了哪些規定？
答：鐵路運輸具有高度專業性、技術性的特點，目前鐵路系統實行的是集中統一管理的體制，鐵路管理部門在保護鐵路運輸安全方面發揮着主要作用。這次修訂，完善了鐵路管理部門的安全監管職責。
一是新條例在規定國務院鐵路主管部門負責全國鐵路運輸安全監督管理工作的同時，根據《鐵路法》第三條“國家鐵路運輸企業行使法律、行政法規授予的行政管理職能”的規定，將鐵道部下屬的鐵路局作爲國務院鐵路主管部門設立的鐵路管理機構，並規定由其負責本區域內的鐵路運輸安全監督管理工作。這樣規定既考慮到目前鐵路運輸安全管理體制現狀，又爲將來鐵路運輸管理體制改革留有餘地，彌補了原條例未明確規定鐵路運輸安全區域監管機構的不足。
二是新條例明確了安全監督管理的具體內容：國務院鐵路主管部門及鐵路管理機構應當對有關鐵路安全的法律、法規執行情況進行監督檢查；制止各種侵佔、損壞鐵路運輸的設施、設備、標誌、用地及其他違反條例的行爲；特別是要加強對鐵路運輸高峯時期，鐵路運輸關鍵環節和要害設施、設備的安全狀況及應急預案的建立和落實情況的監督檢查；對發現的安全隱患立即排除，及時處理鐵路運輸安全事故，等等。
問：鐵路系統實行的是集中統一管理的體制，那麼地方人民政府和其他有關部門在保護鐵路運輸安全方面發揮什麼樣的作用？
答：鐵路運輸除了具有高度專業性、技術性的特點外，還具有跨地區的網絡性，這就決定了其安全管理要充分發揮有關部門和地方各級人民政府的作用，形成統一協調、責任明確、相互配合的鐵路運輸安全管理長效機制。
一方面，新條例明確規定了地方人民政府及其有關部門保護鐵路運輸安全的職責：一是鐵路沿線地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府安全生產監督管理等部門應當按照各自職責，做好與鐵路運輸安全有關的工作，加強鐵路運輸安全教育，落實護路聯防責任制，防範和制止危害鐵路運輸安全的行爲，協調和處理有關鐵路運輸安全事項；預防、應急處理和治理鐵路沿線地質災害。二是縣級以上人民政府安全生產監督管理部門應當與國務院鐵路主管部門及鐵路管理機構建立相應的定期信息通報制度和運輸安全生產協調機制。發現重大安全隱患，鐵路運輸企業應當及時向有關鐵路管理機構和地方人民政府報告。地方人民政府獲悉鐵路沿線有危及鐵路運輸安全的重要情況，應當及時向有關的鐵路運輸企業和鐵路管理機構通報。三是縣級以上地方人民政府應當做好鐵路線路安全保護區的劃定工作，對鐵路線路安全保護區內已有的危及鐵路運輸安全的建築物、構築物，應當責令當事人採取安全防護措施或者依法拆除。四是配合鐵路管理機構審批鐵路道口的設置。
另一方面，新條例進一步明確了有關部門在鐵路運輸安全保護中的責任和義務，分別規定了河道、航道管理部門在管理船舶通過鐵路橋樑航行和進行與鐵路橋樑安全有關的疏浚作業活動中應承擔的安全責任；水行政主管部門在管理與鐵路橋樑安全有關的圍墾造田、抽取地下水、攔河築壩等活動中應承擔的安全責任；信息產業主管部門對埋設、鋪設、架設鐵路信號、通信光(電)纜的監督管理責任。
問：鐵路線路安全是鐵路運輸安全的基礎。新條例在保護鐵路線路安全方面作了哪些規定？
答：鐵路交通事故多是由於一些單位和個人在鐵路線路兩側違規從事生產、生活活動或者不按規定通行鐵路道口造成的。這次修訂，本着既要儘可能地方便人民羣衆的生產、生活，又要滿足鐵路線路安全保護需要的原則，針對鐵路線路安全存在的突出問題，主要從以下六個方面建立、健全相應的保護制度和措施，確保鐵路線路的安全和暢通：
一是設立鐵路線路安全保護區制度。新條例規定，鐵路線路兩側應當設立鐵路線路安全保護區：城市市區不少於8米，城市郊區居民居住區不少於10米，村鎮居民居住區不少於12米，其他地區不少於15米；並禁止在安全保護區內建造建築物、構築物，禁止實施取土、挖砂，放養牲畜，堆放、懸掛物品等危及鐵路運輸安全的行爲。
二是嚴格限制在鐵路橋樑跨越的河道上下游一定範圍內從事採砂等活動。新條例從目前鐵路運輸安全保護的實際出發，經過反覆論證，明確規定：任何單位和個人不得在鐵路橋樑跨越的河道上游500米和下游根據橋長分別爲3000米、2000米、1000米的範圍內採砂；任何單位和個人不得在鐵路橋樑跨越的河道上下游各1000米範圍內圍墾造田、抽取地下水、攔河築壩、架設浮橋，及修建其他影響或者危害鐵路橋樑安全的設施。
三是禁止在鐵路線路兩側各200米範圍內設立生產、加工、儲存和銷售易燃、易爆或者放射性物品等危險物品的場所、倉庫，1000米範圍內從事採礦、採石及爆破作業。
四是明確規定了道路、鐵路兩用橋的安全責任和管理原則。新條例規定：道路、鐵路兩用橋由所在地鐵路運輸企業和道路管理部門或者道路經營企業定期檢查、共同維護，保證道路、鐵路兩用橋處於安全的技術狀態。道路、鐵路兩用橋的墩、樑等共用部分的檢測、維修由鐵路運輸企業和道路管理部門或者道路經營企業共同負責，所需的費用根據公平合理的原則分擔。
五是針對鐵路線路與道路、水路、通信線路、油氣管線等設施交叉、重疊時存在的安全責任不明確的問題，新條例規定：鐵路線路安全保護區內的道路、鐵路路塹上的道路及跨越鐵路線路的道路橋樑，由道路管理部門或者道路經營企業設置安全防護設施，防止車輛和其他物體進入或者墜入鐵路線路；船舶通過鐵路橋樑時，應當符合橋樑的通航淨空高度並嚴格遵守航行規則。同時，新條例對跨越、穿越鐵路線路、站場，架設、鋪設橋樑、人行過道、管道、渡槽和電力線路、通信線路、油氣管線等設施，或者在鐵路線路安全保護區內架設、鋪設人行過道、管道、渡槽和電力線路、通信線路、油氣管線等設施，規定了應當遵守的安全規則。
六是完善了鐵路道口建設和安全管理制度。新條例規定了設置和拓寬鐵路道口、人行過道的審批主體和審批程序。並規定：列車行駛速度達到國家規定標準時，新建、改建的鐵路與道路交叉的，以及道路交通流量、列車行駛速度達到國家規定標準時，新建、改建的道路與鐵路交叉的，都應當設置立體交叉；既有的一級公路、二級公路、城市道路與鐵路交叉的平交道口，應當逐步改造爲立體交叉。同時，新條例還進一步明確了鐵路道口的管理要求和責任分擔。
問：新條例針對鐵路營運安全作了哪些規定？
答：鐵路營運安全是鐵路運輸安全的另一個重要方面。鐵路營運安全主要包括對鐵路機車車輛、鐵路道岔等設施、設備本身的安全質量保證及對鐵路運輸企業運輸行爲的安全要求。新條例針對鐵路營運安全的關鍵環節，主要從三個方面對原條例作了補充、完善：
1.對關係鐵路運輸安全的重要設施、設備實行安全准入制度。一是新條例規定，設計、生產、維修或者進口新型的鐵路機車車輛，應當取得國務院鐵路主管部門頒發的型號合格證、生產許可證、維修合格證或者型號認可證；生產、維修或者進口的鐵路機車車輛，在投入使用前，還應當經國務院鐵路主管部門驗收合格。二是新條例明確規定了生產鐵路道岔及其轉轍設備、鐵路通信信號控制軟件及控制設備、鐵路牽引供電設備的企業應當具備的條件；其生產的產品應當經符合國家規定條件的專業檢測、檢驗機構檢測、檢驗合格後，方可使用；三是新條例規定，對其他直接關係鐵路運輸安全的鐵路專用設備、器材、工具和安全檢測設備，實行產品強制認證制度。
2.明確規定了鐵路運輸企業的安全生產責任。新條例規定：一是鐵路運輸企業應當加強鐵路運輸安全管理，建立、健全安全生產管理制度，設置安全管理機構，保證鐵路運輸安全所必需的資金投入；二是鐵路運輸企業應當建立、健全並嚴格執行鐵路運輸設施、設備安全管理和檢查防護的規章制度，確保鐵路運輸設施、設備性能完好和安全運行。在法定假日和傳統節日等鐵路運輸高峯期間，鐵路運輸企業應當加強鐵路運輸安全檢查，確保運輸安全；三是鐵路運輸企業應當加強對從業人員的安全培訓、教育，鐵路機車車輛和自輪運轉車輛的駕駛人員應當經國務院鐵路主管部門考試合格後，方可上崗；四是鐵路運輸企業應當使用國務院鐵路主管部門認定的符合國家安全技術標準的鐵路運輸管理信息系統，並配備專門的安全管理人員，負責系統安全保護工作；五是鐵路運輸企業應當按照法律、行政法規和國務院鐵路主管部門的規定，對旅客攜帶物品和託運的行李進行安全檢查；六是鐵路運輸企業應當對承運的貨物進行安全檢查，並不得違規承運危險貨物和其他可能危害鐵路運輸安全的物品，不得承運拒不接受安全檢查的物品，不得未經批准承運超限、超長、超重、集重貨物。
3.強化了對危險貨物和特種貨物運輸的安全管理。新條例規定，對危險貨物承運人和辦理危險貨物鐵路運輸的託運人，及辦理超限、超長、超重、集重貨物運輸的承運人，實行資質管理，並規定了審批程序。同時，對運輸危險貨物和特種貨物規定了相應的安全要求和安全保障措施。
問：社會公衆在保護鐵路運輸安全方面有哪些義務？
答：這次修訂，從三個方面加強了社會公衆保護鐵路運輸安全的義務：
一是禁止任何單位或者個人實施危害鐵路運輸安全的行爲，包括非法攔截列車、阻斷鐵路運輸，擾亂鐵路運輸調度機構、運輸指揮部門及車站、列車的正常秩序，毀壞鐵路線路、站臺等設施、設備及路基、護坡、排水溝和防護林木、護坡草坪，擊打列車，在鐵路線路上行走、坐臥或者在未設平交道口、人行過道的鐵路線路上通過，從列車上拋扔雜物，非法出售或者收購鐵路器材等十七類行爲。
二是禁止任何單位或者個人實施危及鐵路通信、信號設施安全的行爲，包括在埋有地下光(電)纜設施的地面上方進行鑽探，堆放重物、垃圾，焚燒物品，傾倒腐蝕性物質；在地下光(電)纜兩側各1米的範圍內建造、搭建建築物、構築物等五類行爲。
三是禁止任何單位或者個人實施危害電氣化鐵路設施的行爲，包括向電氣化鐵路接觸網拋擲物品，在鐵路電力線路導線附近升放風箏、氣球，觸碰電氣化鐵路接觸網等六類行爲。
問：這次修訂《鐵路運輸安全保護條例》有什麼重要意義？
答：這次修訂，是鐵路運輸安全法制建設的一件大事，充分說明了黨中央、國務院對鐵路運輸安全工作高度重視，對於依法加強鐵路運輸安全管理，維護人民生命財產安全，具有十分重要的意義。
第一，依法保護鐵路運輸安全，是堅持以人爲本，貫徹落實科學發展觀的重要體現。鐵路運輸安全事關人民羣衆的生命財產安全，中央領導同志多次作出重要指示，要求鐵路部門要始終不渝地執行安全第一的方針，強化運輸安全基礎，確保大動脈安全暢通。國務院這次修訂頒佈《鐵路運輸安全保護條例》，是以人爲本精神的重要體現，也是構建和諧社會，維護社會穩定的有力舉措。
第二，這次修訂，是促進鐵路改革發展，實現鐵路跨越式發展目標的重要保障。我國鐵路現階段正處於大發展時期。爲儘快緩解鐵路運輸對經濟發展的“瓶頸”制約，鐵道部正抓緊組織實施《中長期鐵路網規劃》，加快鐵路建設，加速實現鐵路技術裝備現代化。鐵路改革快速發展，帶來了大量新情況和新變化。例如鐵路連續5次實施大面積提速，列車速度大幅度提高、列車密度不斷加大和列車重量不斷增加。這些新情況，對鐵路運輸安全提出了許多新的課題。條例的修訂頒佈施行，必將爲鐵路改革發展創造有利的安全環境。
第三，這次修訂是一次全面修訂，是在鐵路運輸安全管理領域推進依法行政的重要舉措。1989年發佈的原條例共31條，修訂後的條例共103條。原條例除保留一條外，對其中明顯不適應新形勢的規定作了修改；對原來規定得比較原則、比較籠統的內容，予以細化、補充、完善，使各項制度更具有針對性和操作性；並適應新形勢的需要，增加了一些新的制度。這一次基本上是重新起草了《鐵路運輸安全保護條例》。修訂後的《鐵路運輸安全保護條例》，將更切合鐵路運輸的實際情況，具有更強的可操作性，能更有效地保護鐵路運輸安全。條例中明確規定了鐵路運輸安全保護的監督管理主體、執法主體和責任主體，還規定了若干重要的行政許可事項，以及各方當事人的權利義務。條例的出臺，是近10多年來鐵路立法工作的一個重大突破，是鐵路安全法制建設的一件大事，是在鐵路監管領域落實2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》中提出的10年建設法治政府的宏偉目標的重要內容和依據，是使鐵路行政管理向合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的方向前進的重要保證，對依法加強安全監管，依法規範政府行爲，推進依法行政，具有重大的現實意義。
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