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美國現代社會福利保障制度已經走過了70個年頭，它植根於美國現代經濟機制，已經成爲影響美國現代化進程不可或缺的重要因素。一方面，它起着美國社會生產力發展的保護器作用、穩定美國社會需要的安全閥作用和美國各階層及利益集團調整關係的調節器作用。另一方面這一制度在運行中積累的弊端也日益顯露，它既有羅斯福、杜魯門、肯尼迪、約翰遜等民主黨政府不斷擴大社會保障中帶來的老問題，又有艾森豪威爾、尼克松、福特、里根、老布什共和黨政府收縮社會福利保障政策中造成的新問題。
一般地說，1935年8月14日社會保障法的頒佈奠定了美國現代福利保障制度的基礎。從杜魯門政府到約翰遜政府的1/4世紀是羅斯福福利保障政策的繼續和完善時期，由尼克松政府到里根、老布什、克林頓政府的1/4世紀則是美國社會福利保障政策的調整時期。70年代以來的調整，體現了和羅斯福新政不大雷同的政策模式，它雖然承繼了新政加強聯邦政府對經濟事務干預和實行福利保障社會化的基本精神，但着重注意的是要糾正新政以來的政策弊端,並在新的條件下，強調發揮州和地方作用，限制聯邦政府在福利等方面干預過度的思想。克林頓政府要解決的問題，主要不是惠顧被遺忘的下層，而是如何在安撫中產階層的前提下適當照顧好下層，是在保障安全閥作用下解決費用過多、管得過寬、效力不大的問題。
克林頓政府時期在夾縫中求改革，試圖緩和美國醫療利益集團的壟斷、社會人口的老齡化和醫療手段現代化導致的醫療費用的大幅度上漲，推行醫療保險制度的改革，然而未能如願；不過在改革家庭福利保障上好不容易通過了限制領取聯邦福利金的福利改革議案。它結束了自1935年以來聯邦政府對窮人的沒有限制的福利補助，規定多數貧困家庭享受福利救濟補助的時間不得超過5年；有勞動能力的成年人在接受福利補助的兩年內必需參加工作；對窮人的食品券補助作了明確限制，規定有工作能力而又不撫養孩子的人在三年之內只能領到的食品券補助；對新移民在頭五年內不能領取食品券，也不能領取殘疾補助。
由於歷屆美國政府推行各有特色的社會保障政策中的問題的交錯和累積，出現了90年代以來更加積重難返的困境。這種情況主要表現在日益凸現的三大危機上：一是醫療費用不斷上漲加重了社會福利保障赤字帶來寅吃卯糧的財源危機；二是社會福利的某些不當保障加劇了家庭關係的維繫危機；三是老齡化趨勢的發展導致社會福利老年退休金保障的支付危機。
按照65歲以上老人佔全部人口的7%標誌進入老齡化社會來計算，美國1990年佔12.3%，2025年預計佔20.7%。2000年美國20-64歲成年人對65歲以上老年人的比例約是4.5比1，而預測到2025年有可能達3:1，這樣造成納稅人減少而受惠人增多，不僅催促增加保險稅，而且也亮起了財源保障的紅燈。老齡化的發展不僅帶來了贍養老人費用的增加和勞動適齡部分人口物質負擔的加重，更對社會經濟發展和人民的生活帶來廣泛影響。勞動力人口的高齡化,導致流動性的相對削弱、社會勞動力資源相對減少和勞動效率適應力的相對降低，尤其是接受新技術能力的降低，增加了失業危險。人口負擔係數的增加，導致儲蓄能力的降低。一般老人的生活習俗、家庭嗜好偏於保守，消費結構相對穩定，也將導致多樣化消費需要的減少，使社會經濟結構發生重大變化。美國人口老齡化的急劇增加，對決策者來說無疑是一項嚴重挑戰，何況老齡利益集團對於誰當選總統和新政府制定什麼的老齡政策比以往有了更大的發言權。
爲緩解老齡化帶來的衝擊，政府已經通過的法律逐步適當延長法定退休年齡，2002年66歲爲法定退休年齡，2008年時67歲爲法定退休年齡。然而這並不能改變社會保障開支危機的基本態勢。根據測算，第二次世界大戰結束到20世紀60年代，美國“嬰兒潮”時期出生的近8000萬人，是美國收入最高、也是對社會保障開支貢獻最大的人羣。隨着這些“嬰兒潮”人羣人羣即將加入陸續“白髮潮”大軍，開始大量退休，勢必大幅度減少社會保險基金，同時大幅度增加福利支出。按照目前社會保障體系實行的“現收現付”制。僱主和員工各支付6.2%(員工工資)社保稅用於支付退休人員的退休金、殘疾金和遺屬遺孤撫卹金，統稱老年遺族殘疾保險制度(OASDI)，到2018年，這部分社保金將入不敷出，到2040年代將會完全枯竭，社會保障的信任危機將導致社會保障體制的崩潰。不僅如此，自20世紀70年代以來，日益增加的社會保障開支已經成爲美國公司的一項巨大負擔，它削弱了美國企業的全球競爭力，影響了企業創造新就業的機會。
小布什政府在第一任期致力於國際國內反恐，對於改革福利困境，並無重大改善舉措，從而在第二任期解決社會保障困境上將面臨更大的壓力，如果增加稅收彌補社會保險資金的不足必然遭到現職僱員的反對，而要減少養老金開支，勢必引起退休人員的強烈不滿。解決好社會保障開支問題是美國社會保障機制延續和發展的重要關鍵，小布什總統自去年大選獲勝連任以來不止一次地強調要大幅度改革美國的社會保障，並把改革的重點放在緩解社會保障開支問題上，這樣不僅避免和前幾任美國總統社會保障政策的雷同，又凸顯對於社會保障改革關鍵問題的重視，意欲做出“政績”將在美國改革社會福利史上留下濃重的一筆。
富有冒險精神和好大喜功舉措的小布什總統多次表示將以更加“市場化”的眼光來改革美國現行的社會保障制度。主張社會保障受益人用公司和個人所繳納的部分社保稅建立個人投資賬戶，投資證券市場，自負盈虧。對退休人員現行的社會福利不做擔保，逐步減少政府對養老退休金的負擔，更多地由私人承擔。這種政策實際上繼承了里根的藏富於民，以增加和擴大私人投資和消費，拉動經濟增長的主張。布什政府期望將提出的改革方案在今年年夏季前投票表決成爲正式法律，把僱員交納的2%的社保稅轉移到個人控制的“個人投資基金賬戶”。原來交納的其餘4.2%和僱主負擔的那部分社保稅仍按原渠道用於支付社保金。然而爲此美政府支付社保轉型所需資金預計高達2萬億美元，勢必加重政府的鉅額財政赤字負擔。而且，將社會保障基金中的一部分投入資本市場使之增值本身帶有相當大的風險，既有可能使資本增益，也有可能使資本縮水，對於一個具有經濟週期的美國來說，既有經濟繁榮期的喜悅，又有經濟蕭條期的苦難，改革成功還是失敗實在難以逆料，這場改革對於布什總統來說猶如一次政治賭博，而下的賭注卻是美國幾千萬老年人的生活保障金，搞得不好養老資金打了水漂，出現成年人的戰場進入老年人“墳墓”的悲慘景況。
小布什總統第二任期在白宮的保守主義官員和在衆參兩院的席位擁有優勢，但要順利推行其市場化、私有化社會福利改革方案也絕非易事。人們清楚，競選時的許諾、宣誓就職的高調和政策兌現並非一回事，尤其是社會保障改革長期積澱帶來積重難返，關係近三億美國民衆的切身利益。涉及社會經濟發展和持續發展，社會政治穩定、進步和發展，各個階層和收入段納稅人的利益集團互動關係，過去、現在和未來相互影響的十分複雜的系統工程。對它的政策的歷史回顧、實施時面臨的諸方面的矛盾，以及它的前瞻影響都是必須重視的。既要注意美國在經濟危機時期、經濟低速發展時期的情況，又要研究她在經濟擴張時期的對策；既要充分利用國庫盈餘有利條件，又要考慮財政赤字的困難處境；既要考察美國在嬰兒出生高峯時期、成年發展時期的舉措，又要考慮“嬰兒高峯”發展到“銀髮浪潮”衝擊時期出現的問題。此外還關係到美國兩大政黨的利益基礎。由歷屆美國總統的社會保障政策出臺遇到的普遍問題，布什總統的社會保障改革的進退兩難處境可想而知。
首先，小布什政府的福利改革政策的將會受到民主黨人的強烈質疑和各個利益集團的激烈爭議，它在相當程度上影響到2006年的中期選舉，這次選舉對於小布什政府第二任期政策的順利推行和2008年大選至關重要。在很大程度上福利改革是一場政治較量，而不僅僅是社會保障本身的可行性考量。
其次，如前所述，這場改革涉及社會保障制度的全局，本身具有極大的不確定性和冒險性，即使從政治層面上衡量勉爲其難地通過，能否爲其繼任總統所承繼還是個未知數，人們沒有忘記四十年前約翰遜政府的“偉大的社會”擴大福利改革政策，由於他好大喜功既要大炮又要黃油力不從心而遭到新任尼克松總統的廢棄，這一前車之鑑，豈不令人深思。
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