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直達最高權力機關 各級部門不得攔截
三個月內必須回覆 委員長曾親自指示
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| 存在多年但幾乎沒有進入公衆視野的全國人大代表“特別信封” |
本次全國“兩會”期間，關於“特別信封”的說法在很多地方流傳——每位全國人大代表的手中，都有幾個專用信封，這些裝載着建議、意見甚至冤案申訴的信封可以直達中央，地方各級政府不得攔截。
“這種特殊的信封，讓人心裏產生一種敬畏感。”浙江某地的一位官員說，“因爲擔心地方上的問題會被‘捅上去’。”當地一位知情者說，一位私營企業家對其企業進行擴張時，屢屢遭到地方政府的“吃、拿、卡、要”。但得知這位身爲十屆全國人大代表的企業家擁有“直達北京”的“特別信封”時，不軌行爲馬上收斂了。
民間消息靈通人士將此信封戲稱爲“御賜黃馬褂”，“拿着它，沒有人再敢刁難你。”另外一個有關現象是，某些代表對“特別信封”一事諱莫如深。一位遼寧代表表示：“由於曾用信封幫助自己的單位解決問題，怕授人以口實。”實際上，“特別信封”在全國人大體制中已存在多年，但幾乎沒有進入公衆的視野。
這到底是些什麼樣的信封？它究竟有什麼樣的威力？記者就此採訪了多名代表及全國人大常委會辦公廳權威人士，關於“特別信封”的真實面目逐漸浮出水面。
本次人大“特別信封”數量增加
3月2日，當陝西大唐律師事務所主任、十屆人大代表張燕進入駐地——北京國誼賓館601房間時，一沓由全國人大常委會辦公廳準備的“特別信封”，就已經整齊地擺在了桌面上。
“特別信封”呈白色，上面印有“北京全國人大常委會辦公廳(收)”的字樣，最與衆不同的是，信封的左側蓋有“專件全國人大代表建議”的印章，並註明“全國人大常委會辦公廳印製”，透露出不同一般的規格和權力。
“它們是老朋友了。”張燕對記者稱，“我當選代表七年來，每年'兩會'都能從會務組領到這些信封。去年是7個，今年增加到9個。”這位42歲的女士，1998年當選爲九屆全國人大代表，兩年前又入選十屆代表。
“這是履行代表職責的一種重要方式，我非常珍視這些信封。”她說。在成爲代表的7年中，她一共使用過兩次信封。
2004年7月，西安的數十名工人找到張燕。他們針對工會法反映情況說：由於在該法的執法檢查中難以反映工人的聲音，某些問題不能解決。職工們希望在以後的檢查中，能夠聽取最基層的意見。
於是，由張燕起草的相關建議被裝入“特別信封”中，寄往北京。
大約30天之後，她的建議得到了人大的書面肯定。她本人也同時被聘任爲執法檢查員，參與陝西省對工會法的執法檢查。
對於“特別信封”，全國人大代表應鬆年認爲“幾乎不夠用”。作爲國家行政學院的教授，一年中寄到他手上的反映法治問題的信件不少於兩百封。“我要從數百封信件裏選擇出涉及面比較廣，或者具有普遍意義的問題形成建議，發往全國人大。”這位知名法學家說，“所以，每一個信封必須慎重使用。”
“特別信封”的“震懾力”
在第八屆、第九屆全國人大代表姚秀榮那裏，“特別信封”發揮了更具“震懾力”的功能。儘管53歲的她出身農家，退休之前仍是河南焦作起重運輸機械廠的一名工人，但作爲人大代表，姚秀榮名聲遠揚。
“兩屆的人大代表，10年時間，我寄出的專用信封不下1000只。”她說，“反映的問題全部受到了領導的重視，並且相當一部分得到及時的解決。”據這位女代表說，2000年1月19日，河南輝縣占城鄉人大代表嶽學明與該鄉農民師樹亮等5人在一家飯店就餐後結賬時，因爲討價還價與飯店老闆發生爭執，老闆便向派出所報了警。派出所所長郭蘭玉沒有問清情況，便將師樹亮戴上刑具關押起來。嶽學明因此與警方發生了爭吵，郭蘭玉又給嶽學明戴上手銬並送到公安局處理。隨後，這位36歲的男子以“涉嫌尋釁滋事罪”被刑事拘留。監押期間，同監者以嶽學明、師樹亮兩人“不服管理”爲由對他們拳腳加身，最終結束了嶽學明的生命。
2000年5月，以姚秀榮爲首的15名全國人大代表，就冤案聯名致信時任全國人大常委會委員長的李鵬。爲了保證這封信能準確無誤地送達，他們使用了“特別信封”。十幾天之後，李鵬委員長將此信批轉省委有關領導同志，希望認真調查處理，秉公執法，並將調查結果反饋。一個月後，河南省檢察院拿出瞭解決方案，但是代表們對這個結果並不滿意。
“我再次聯合另外14位代表，給李鵬委員長寫了建議信，並又一次使用了特別信封。”姚秀榮說，“委員長這次作了更爲嚴厲的批示。此後，河南省政法委、省人大、省公安廳、省檢察院共40多人親自到新鄉督辦案件。大約是2001年9月，嶽學明一案得到了徹底解決：對市、縣公安局有關責任人，按各自應負的責任進行黨政紀追究；有關幹警受到了刑事追究；涉嫌故意傷害致死人命罪的幾名在押人員，分別被判處死刑或有期徒刑。”
“特別信封”使用比例較低？
姚秀榮回憶說：在八、九兩屆人代會上，這種“特別信封”是在總理作完工作報告後各小組分組討論時，由工作人員發放到代表手中的。
而各位代表也可以根據自己的需要向工作人員索取更多的信封，她的1000枚信封就來源於此。
一位十屆全國人大代表說，在本屆人代會上，信封已經在代表入住前放進房間，“這樣可以簡化會議程序”。
根據記者的調查，1983年六屆人大開幕時，這種信封就已經發到了代表手中。作爲六屆全國人大代表，西南師範大學電教系教授、現年72歲的陳承志回憶說：“在22年前，每名代表可以領取4-5枚。收信人是全國人大常委會辦公廳，統一印上去的，非常漂亮。”中國人民大學教授、七屆全國人大代表戴逸向記者證實：1988年開幕的七屆人代會，同樣發出了“特別信封”。
接受記者採訪時，全國人大常委會辦公廳聯絡局副局長李伯鈞稱：“特別信封”已經使用多年，目前已經形成了一種制度，目的在於閉會期間反映代表意見和建議。同默默無聞多年的“特別信封”一樣，代表們運用這些信封的方式和內容也少爲人知，這樣的“密摺”在人大公開的氛圍和氣質中顯得不同一般。據介紹，聯絡局是接收這類信封的部門，有些信就是寫給李伯鈞本人的。他們會按照來信反映的問題進行分類，並轉給相關部門處理。按照規定，代表信件在三個月內必須回覆。
“2004年，我們共受到160多封信。”李伯鈞說，“其中有100餘件建議，另外60封則是反映個案。”現在的問題是：每年代表大會發出的信封有上萬個，爲什麼回收率如此之低？
李伯鈞解釋說，實際上，代表與全國人大聯絡、反映民情的方式有很多，諸如電話、電子郵件、集中學習期間等，“特別信封”只是渠道之一。
張燕認爲，由於全國人大是國家最高權力機關，反映到這裏的問題必須足夠重大，平時的一些問題可以在地方解決，也可以通過最高檢察院、最高法院等機構解決。而六屆全國人大代表陳承志與張燕遵循着同樣的原則：“區裏能解決的問題不拿到市裏，市裏能解決的不拿到省裏，省裏能解決的不拿到中央。現在國家機關的職能分工越來越細，很多難題給市政府、市人大打電話一反映，基本就能解決。全國人大代表的話，在市裏還是很有分量的。”
“特別信封”與“直通車”制度
目前，這種“專用信封制度”已經在部分省市進行了推廣。比如黑龍江齊齊哈爾市，自去年6月開始，該市人大代表可以把印有“市人大代表重要意見和建議”字樣的信封，寄到市人大常委會的主要領導手中，三個月之內必有答覆。而在接受記者採訪時，浙江省人大有關負責人說，該省於今年2月建立了類似制度——但稍有差別——他們發給代表的，是建議卡片。
在河南省，制度被向前推進了一步。當地媒體報道說，自2004年7月1日起，該省人大代表可以使用專用標誌信件，將建議、批評和意見直接送達省人大常委會主任、副主任、祕書長，省政府省長、副省長、祕書長，省高級人民法院院長，省檢察院檢察長，省人民政府組成部門及其直屬機構的廳(局)長、主任及省人民團體的主要領導。郵政部門在專用標誌信封的設計、印製和投遞程序方面都已制定出了嚴格的措施。
其實早在1998年3月，廣東省就開始實施類似制度，有關問題代表委員可直送省委、省政府領導，一直延續至今。此舉產生了積極效果，使羣衆關注的問題及時有效地得到解決。
“這就是我們通常說的‘直通車’制度。可以看出，它的投遞範圍比'特別信封'更爲寬泛，而且投遞到了領導個人。但這項制度目前在全國人大實施起來還比較困難。”全國人大常委會辦公廳的一位人士解釋說。多年來全國各地已有形式多樣的實踐。
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