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國務院法制辦公室主任曹康泰就《國務院關於預防煤礦生產安全事故的特別規定》答新華社記者問
2005年9月3日，國務院第446號令公佈了《國務院關於預防煤礦生產安全事故的特別規定》(以下簡稱特別規定)。目前，國務院有關部門正在抓緊特別規定的貫徹落實工作。針對大家關心的一些問題，新華社記者採訪了國務院法制辦公室主任曹康泰。
記者：爲什麼要制定特別規定？
曹康泰：安全生產是一切生產經營活動的基本前提，安全才能生產，生產必須安全。抓好安全生產關係人民羣衆的生命財產安全，關係改革開放、經濟發展和社會穩定的大局。近幾年來，各方面認真貫徹實施有關安全生產的法律、法規，做了大量工作，取得了一定成效。從2003年開始，全國各類生產安全事故的起數和傷亡人數持續上升的勢頭有所控制。但是安全生產特別是煤礦安全生產形勢依然嚴峻。一些煤礦企業“安全第一，預防爲主”的觀念淡薄，沒有把維護職工生命安全放在第一位，對抓事故隱患認識不足，措施不力，甚至受利益驅動強迫職工突擊蠻幹；一些地方政府和監管部門對預防生產安全事故發生重視不夠，執法不嚴，監督不力；等等。因此，針對當前煤礦安全生產中存在的這些突出問題，爲了把預防煤礦生產安全事故進一步納入法制化軌道，及時發現並排除煤礦安全生產隱患，落實煤礦安全生產責任，保障職工的生命安全和煤礦的安全生產，有必要制定和實施《國務院關於預防煤礦生產安全事故的特別規定》，對預防煤礦生產安全事故的發生實行更加嚴格的制度和更加嚴厲的措施。
記者：特別規定的指導思想是什麼？
曹康泰：在研究制定特別規定的過程中，主要遵循以下指導思想：
一是，採取綜合措施，建立預防煤礦生產安全事故的長效機制。要遏制煤礦生產安全事故必須採取綜合措施，從增強煤礦企業安全生產的責任意識，明確容易引發事故的主要隱患，加強證照管理，保證煤礦職工教育培訓，強化停產整頓和關閉措施，發揮社會輿論監督作用，加重對違法行爲的處罰等多方面爲預防煤礦生產安全事故提供製度保障。
二是，強化源頭監管，突出對煤礦生產安全事故的預防。在煤礦安全監督管理的事前預防、事中應急和事後懲處的整個過程中，重視和加強事前預防，及時消除事故隱患，防患於未然，是最爲關鍵的環節。從近兩年發生的特大、重大煤礦生產安全事故的原因分析，要遏制煤礦生產安全事故的發生，必須把監督管理的關口前移，從制度上把煤礦安全生產工作的重點真正放到預防生產安全事故上。
三是，抓住關鍵環節，落實安全生產責任。要遏制煤礦生產安全事故的發生，必須落實各有關方面的安全生產責任，特別是突出煤礦企業在預防煤礦生產安全事故中的主體責任，明確和加重地方人民政府及其煤礦安全監管部門和煤礦安全監察機構在預防事故中的責任，實行嚴格的責任追究制度。
四是，嚴肅懲處煤礦安全生產領域的腐敗行爲。從已經查處的案件看，相當一些重大事故的背後都存在着腐敗行爲，有的領導幹部、執法人員與礦主搞權錢交易，充當非法礦主的保護傘，有的甚至直接參與辦礦。因此，懲治腐敗應當是遏制煤礦生產安全事故的一項治本之策。
記者：特別規定對消除重大安全生產隱患，預防煤礦生產安全事故的發生作了哪些規定？
曹康泰：從近期發生的煤礦特大生產安全事故的原因來看，導致煤礦生產安全事故發生的隱患主要有兩大類：一類是，煤礦在安全設備、設施和條件等方面存在的事故隱患。另一類是，煤礦安全生產製度不健全，管理混亂產生的事故隱患。
因此，特別規定在分析總結近年來發生的煤礦生產安全事故教訓的基礎上，明確規定了最容易引發煤礦生產安全事故的十五項重大隱患：(一)超能力、超強度或者超定員組織生產的；(二)瓦斯超限作業的；(三)煤與瓦斯突出礦井，未依照規定實施防突出措施的；(四)高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統和監控系統，或者瓦斯監控系統不能正常運行的；(五)通風系統不完善、不可靠的；(六)有嚴重水患，未採取有效措施的；(七)超層越界開採的；(八)有衝擊地壓危險，未採取有效措施的；(九)自然發火嚴重，未採取有效措施的；(十)使用明令禁止使用或者淘汰的設備、工藝的；(十一)年產6萬噸以上的煤礦沒有雙迴路供電系統的；(十二)新建煤礦邊建設邊生產，煤礦改擴建期間，在改擴建的區域生產，或者在其他區域的生產超出安全設計規定的範圍和規模的；(十三)煤礦實行整體承包生產經營後，未重新取得安全生產許可證和煤炭生產許可證，從事生產的，或者承包方再次轉包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業進行勞務承包的；(十四)煤礦改制期間，未明確安全生產責任人和安全管理機構的，或者在完成改制後，未重新取得或者變更採礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證和營業執照的；(十五)有其他重大安全生產隱患的。
同時規定，煤礦凡存在這些重大安全生產隱患之一的，就必須立即停止生產，排除隱患。對於存在上述隱患仍然進行生產的煤礦，監管部門一經發現就應當責令停產整頓，並給予嚴厲的處罰。這樣規定，有利於從源頭上遏制生產安全事故的發生。
記者：針對違法煤礦“停不了、關不死”的問題，特別規定採取了什麼措施？
曹康泰：目前，有些存在重大安全生產隱患的煤礦，爲了追逐經濟利益，拒不執行監管部門發出的停產、關閉指令，“帶病”生產，導致特大生產安全事故發生。爲解決這一問題，特別規定針對存在重大安全生產隱患的煤礦，做了六個方面的規定：
一是，停產整頓。對存在重大安全生產隱患仍然進行生產的煤礦，應當責令立即停產整頓，處以重罰；對3個月內2次或者2次以上發現有重大安全生產隱患仍然進行生產的煤礦，由有關部門、機構提請有關地方人民政府關閉該煤礦。
二是，停產整頓期間的監督檢查。對被責令停產整頓的煤礦應當暫扣其相關證照，由有關地方人民政府採取有效措施進行監督檢查。監督檢查不力的，要對其直接責任人和有關負責人給予記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
三是，停產整頓後的整改複查。被責令停產整頓的煤礦要求恢復生產的，由縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門組織驗收，驗收合格的，經有關煤礦安全監察機構審覈同意，報請有關地方人民政府主要負責人簽字批准，方可恢復生產；驗收不合格的，由有關地方人民政府予以關閉。
四是，非法煤礦的關閉。有關部門一經發現無證照或者證照不全從事生產的煤礦，應當責令其立即停止生產，沒收違法所得和開採出的煤炭以及採掘設備，並處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；同時在2日內向當地縣級以上地方人民政府提請關閉該煤礦，並可以向上一級地方人民政府報告有關情況。
五是，關閉煤礦的程序和要求。對有關部門依法提請關閉煤礦的建議，有關地方人民政府應當在7日內作出是否予以關閉的決定，並由其主要負責人簽字存檔。對決定予以關閉的，有關地方人民政府應當立即組織實施。關閉煤礦必須達到五項要求：(一)吊銷相關證照；(二)停止供應並處理火工用品；(三)停止供電，拆除礦井生產設備、供電、通訊線路；(四)封閉、填實礦井井筒，平整井口場地，恢復地貌；(五)妥善遣散從業人員。
六是，落實責任。在縣、鄉兩級人民政府所轄區域內發現有非法煤礦並且沒有采取有效制止措施的，對縣、鄉兩級人民政府主要負責人以及負有責任的相關負責人，給予降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。其他有關機關和部門對存在非法煤礦負有責任的，對其主要負責人，屬於行政機關工作人員的，給予記過直至開除的行政處分，不屬於行政機關工作人員的，建議有關機關和部門給予相應的處分。
記者：預防煤礦重大生產安全事故有什麼具體制度和措施？
曹康泰：近年來煤礦生產安全事故多發的原因，除了生產過程中出現的隱患外，還與制度約束機制不健全有關，比如：有的企業違背自然規律，對現有技術條件下難以安全開採的煤礦冒險開採；有的企業丟掉了一些長期以來行之有效的好傳統和工作方法，如煤礦企業負責人等人員“帶班下井”制度；有的國家機關工作人員和國有企業負責人投資辦煤礦、牟取私利，對煤礦安全生產中的違法行爲坐視不管，甚至包庇縱容，成爲違法行爲的保護傘；等等。因此，特別規定有針對性地規定了六項制度、措施：
一是，關閉現有科學技術條件下難以有效防止重大安全生產隱患的煤礦。規定煤礦存在瓦斯突出、自然發火、衝擊地壓、水害威脅等重大安全生產隱患，該煤礦在現有技術條件下難以有效防治的，有關部門、機構應當責令其立即停止生產，並提請有關地方人民政府組織專家進行論證。有關地方人民政府應當根據論證結論，作出是否關閉煤礦的決定，並組織實施。
二是，安全生產教育和培訓制度。針對目前煤礦井下作業人員缺乏基本的煤礦安全生產知識，特別是煤礦農民工增多的突出問題，特別規定強調煤礦企業必須對井下作業人員進行安全生產教育、培訓，未經教育、培訓或者經教育、培訓不合格的人員不得下井作業，並規定了嚴格的法律責任。
三是，帶班下井制度。爲了促使煤礦企業負責人和有關管理人員瞭解掌握煤礦井下的安全狀況，及時發現和消除安全生產隱患，特別規定明確規定煤礦企業負責人和生產經營管理人員應當輪流帶班下井，並建立下井登記檔案。
四是，發放職工安全手冊制度。規定煤礦企業應當免費爲每位職工發放煤礦職工安全手冊。煤礦職工安全手冊應當載明職工的權利、義務，煤礦重大安全生產隱患的情形和應急保護措施、方法以及安全生產隱患和違法行爲的舉報電話、受理部門。
五是，公告制度。規定有關部門和機構對被責令停產整頓和關閉的煤礦，應當在當地主要媒體公告。這樣規定，有利於增加透明度，發揮輿論監督的作用，形成全社會監督煤礦安全生產的機制。
六是，防止腐敗制度。明令國家機關工作人員和國有企業負責人不得違反國家規定投資入股煤礦，對違反者給予降級、撤職或者開除的處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。這樣規定，有利於制止安全生產領域的腐敗行爲。
記者：煤礦企業在預防煤礦生產安全事故中有什麼責任？
曹康泰：煤礦企業及其主要負責人作爲煤炭生產者和主要經營管理人員，負有安全生產的義務，應當對預防煤礦生產安全事故承擔主要責任。煤礦生產安全事故能不能得到有效預防，關鍵在於落實煤礦企業及其負責人的責任。爲此，特別規定從以下幾個方面做了規定：
一是，規定煤礦企業是預防煤礦生產安全事故的責任主體。煤礦企業負責人，包括一些煤礦企業的實際控制人，對預防煤礦生產安全事故負主要責任。
二是，規定煤礦企業應當建立健全安全生產隱患排查、治理和報告制度。未依照規定進行排查和報告的，責令限期改正；逾期未改正的，責令停產整頓，並對煤礦企業負責人和一些煤礦企業的實際控制人處以罰款。
三是，對拒不執行縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門或者煤礦安全監察機構依法下達的執法指令的煤礦，由頒發證照的部門吊銷礦長資格證和礦長安全資格證；構成違反治安管理行爲的，由公安機關依照治安管理的法律、行政法規的規定處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
記者：地方人民政府和有關部門在預防煤礦生產安全事故中有什麼責任？
曹康泰：爲了遏制煤礦生產安全事故，煤礦安全監管的關口要前移，地方人民政府和有關部門必須將監管的重點放在預防事故發生上，從源頭上負起監管的責任。對此，特別規定做了以下規定：
一是，規定國務院有關部門和地方各級人民政府應當建立並落實預防煤礦生產安全事故的責任制，監督檢查煤礦企業預防煤礦生產安全事故的情況，及時解決煤礦生產安全事故預防工作中的重大問題。
二是，規定縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構對所轄區域的煤礦重大安全生產隱患和違法行爲負有檢查和依法查處的職責；不依法履行職責，不及時查處的，對直接責任人和主要負責人給予記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
三是，規定頒發證照的部門向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發證照的，對直接責任人給予降級、撤職或者開除的行政處分，對主要負責人給予記大過、降級、撤職或者開除的行政處分。頒發證照的部門，應當加強對取得證照煤礦的日常監督管理，促使煤礦持續符合取得證照應當具備的條件。凡不依法履行日常監督管理職責的頒發證照部門，對其主要負責人給予記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
記者：特別規定發佈實施後，在貫徹落實方面還有哪些工作要做？
曹康泰：特別規定的發佈實施充分體現了國務院對煤礦安全生產工作的高度重視、對人民羣衆生命安全的高度負責和全力遏制煤礦生產安全事故的堅定決心。特別規定針對當前煤礦安全生產工作中出現的新情況、新問題，突出煤礦安全生產重在預防，有較強的針對性和操作性，反映了煤礦安全生產工作的規律，對保障煤礦安全生產和煤礦職工的生命安全具有非常重要的意義。特別規定發佈以後，關鍵在於要嚴格執法，狠抓落實。當前要着重抓好以下幾個方面的工作：
一是，有關部門和地方各級人民政府要從維護人民羣衆根本利益和改革發展穩定的大局出發，堅持樹立和落實科學發展觀，進一步落實“安全第一、預防爲主”的方針和“以人爲本”的執政理念，堅決將監督煤礦安全生產的關口前移，突出事故預防工作，切實履行監督管理職責。
二是，要統一思想認識，做到令行禁止。任何地方和單位不得爲了局部利益和眼前利益，縱容、支持或者包庇危及煤礦安全生產的違法行爲。
三是，嚴肅懲處官商勾結、權錢交易，嚴厲查處煤礦安全生產領域的腐敗行爲。對非法煤礦要堅決查處，對黑心礦主要嚴厲懲處，對腐敗分子要堅決查處，對不依法履行職責的國家行政機關工作人員要嚴肅處分，促使煤礦企業安全生產，防止煤礦生產安全事故的發生。
四是，要堅持依法行政，嚴格執法，有效地實施特別規定確定的各項制度和措施，並做好停產和關閉煤礦的善後工作，維護社會穩定。
五是，做好特別規定的宣傳工作。通過新聞媒體、印發宣傳材料等多種方式宣傳特別規定，要讓特別規定所確立的各項制度措施爲大家所熟悉掌握，使之成爲消除事故隱患，保護煤礦職工生命安全的有力武器，爲煤礦的安全生產營造一個知法、守法、嚴格依法辦事的良好社會環境。(完)
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