|
我國政府採購制度從上世紀90年代開始實行以來，儘管有諸多佳績，但卻面臨着供應效率低下、腐敗現象增多、發展前景模糊等問題。作爲當年《政府採購法》起草工作參與人之一、清華大學教授和博士生導師於安指出，中國政府採購面臨着五大迷茫，正在走向迷途。
迷茫一：節約資金成了政府採購的唯一目標
於安告訴記者，很長時間以來，許多政府採購人和行政監管部門，多把節約財政資金作爲政府採購的首要目標，甚至是唯一目標。往往在評標中將價格低廉作爲主要標準，並將資金節約率作爲評價業績的主要指標，似乎實行政府採購制度的目的就是爲了省下一些財政資金。
他指出，這些認識是對政府採購制度及其宗旨的誤解。他說，《政府採購法》規定其宗旨是，“提高政府採購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府採購當事人的合法權益，促進廉政建設”。提高採購資金的使用效益的含義，是統一公共效益和商業效益，不侷限於商業性的經濟效益。財政資金花銷是否值得，是看購置物品和服務與實現政府職能的比率關係是否合理，《政府採購法》從未規定節約資金是實行政府採購的唯一、甚至主要的宗旨。他說，對政府採購宗旨的這種誤解帶來了兩方面後果。一是，因注重資金節省忽視了供應效率；二是，購置結果不符合真實需求，貽誤了政府職能的有效實現。
於安認爲，政府機關首先需要重新理解府採購制度的宗旨，樹立服務於提高政府職能實現效率的正確觀念。其次，調整評標標準的設置、採購工作績效評價體系等規定，以公共效益與商業效益相統一爲原則。
迷茫二：集中採購機構落地無根、分散混亂
於安說，《政府採購法》實施三年來，仍有部分地區政府拒絕設立集中採購機構，而是委託營利性社會中介機構操作。即使設有集中採購機構的地方，集中採購機構的設置和管理體制也存在諸多混亂現象，難以保障在全國範圍內對該機構的監管。
他分析說，集中採購機構和集中採購工作是我國政府採購的基石。不設立集中採購機構的行爲，明顯違反了《政府採購法》的規定，還可能使規模採購的收益流入營利性組織之手。
第二種現象是由於《政府採購法》的立法解釋延遲和執法誤解造成的。他告訴記者，《政府採購法》60條規定“採購代理機構與行政機關不得存在隸屬關係或者其他利益關係”，對於採購代理機構的正確理解應是指社會中介機構，而非集中採購機構。他說，集中採購機構是由政府設立的公共事業單位，而在中國的行政體制下，不建立行政隸屬關係的行政機關與公共事業單位之間根本就不能形成有效的監管。所以，纔出現了各地集中採購機構的主管部門不統一的現狀，這樣非常不利於形成全國管理集中採購機構的統一體制，也無法推動全國集中採購機構工作的統一進行。
於安建議，政府應當通過法律解釋或者國務院文件統一規定各級人民政府設立的集中採購機構的主管部門，並建立行政隸屬關係。
迷茫三：高權威的綜合監管協調機構缺位
於安認爲，政府採購監管機構在財政部門中地位不高，削弱了政府採購綜合監管職能的有效性和及時性，影響了對供應商權益保護的程度。
他告訴記者，財政部門承擔了管理國家財政收支的重要職能，全面管理一個巨大的政府採購市場可能會使其不堪重負、難以給予特別重視。更何況財政部門與採購人(政府機關)行政層級平行，缺乏行政管理的權威性，難以有效統籌協調平行機關採購工作進行綜合監管。尤其是，我國行政權威主要來源於行政層級，單純地依靠法規、規則，難以形成約束機制。
因此，他說，爲加強國家對政府採購市場的有效管理，監督採購人的採購行爲，保護供應商的合法權益，應該效仿證券、銀行、保險管理辦法，建立一個超脫於各個政府部門之上的政府採購監管委員會，作爲各級人民政府的直屬機構。其主要職能就定爲管理政府採購市場，監督採購人與供應商的採購行爲，給整個市場提供統一的規則，處理採購人、供應商、集中採購機構之間的各種糾紛與投訴，維持正常的政府採購市場秩序。
迷茫四：政府採購的路越走越窄
於安說，不少集中採購機構反映，當前政府採購的路子越走越窄。他認爲，這是人們對政府採購制度範疇認識的侷限性造成的。他說，現在的政府採購工作基本集中在貨物採購方面，對工程採購和服務採購涉之甚少。實際上，工程採購是政府採購所佔資金最多的部分，但由於歷史原因，工程採購早已集中到發展和改革委員會管理，而沒有納入集中採購機構操作和管理，當然就減少了政府採購的範疇。此外，在服務採購方面，採購人和集中採購機構只將服務採購看成購買車險等事宜。於安認爲，這種看法過於狹隘和近視了。他說，《政府採購法》爲服務的定義是“除貨物和工程以外的其他政府採購對象”，這是一個無限概括的表述。至於具體的種類，應當根據客觀需求和政府採購規則的特徵來決定。他認爲，服務採購的範圍非常廣泛。就目前政府的需求而言，可以根據行政職能改革的進程，考慮政府職能向市場和社會的對外承包，例如城市規劃、園林建設、城市垃圾處理以及國有企業經營權和公共事業管理權的對外承包。另外，還可結合我國經濟增長方式的轉變，將自主技術創新作爲政府採購的對象，由政府出資購買科學研究成果和技術創新成果。
於安還說，政府採購除了對貨物、服務、工程進行採購外，還能發揮公共政策功能，這一功能纔是政府採購的長期目標。他解釋說，原來制定法律時，大家對政府採購在我國的公共政策功能認識不到位、規定不充分，在應用領域只寫了保護環境、區域發展和促進中小企業發展等內容。但是，最近從建設節約型社會、制定“十一五規劃”和自主技術創新實現經濟增長方式轉變等方面，政府採購正發揮着越來越強大的作用。這些認識和嘗試，可能會促使我國政府採購的作用發生一個根本性轉變，發展出獨特的中國型政府採購制度。
迷茫五：政府採購合同是民事合同
於安說，目前雖然關於政府採購的爭議案件很多，但是法院的判決少、檢察院的起訴少、政府對投訴的處理也少，致使當事人的合法權益不能得到有效保障，政府採購市場秩序難以得到有效維持，癥結就在於對政府採購合同的性質有分歧。
他說，這一分歧是關於政府採購合同到底爲民事合同還是行政合同之爭。當初在《政府採購法》的立法過程中，政府採購合同的法律定性曾引起爭論，最後《政府採購法》規定適用合同法。這一定性帶來了不少問題，一些行政領導幹部出於私利違法干預政府採購，檢察機關和審判機關很少從公共利益角度關注政府採購案件。於安認爲，政府採購是政府利用市場提高採購資金使用效益的一個手段，政府採購合同涉及到公共利益、公共義務，理應具有行政性與民事性的雙重屬性，爲民事權利和公共利益提供保護。
於安還告訴記者，政府採購合同民事性，還對保護國內供應商利益非常不利。據他介紹，美國政府採購規則中有一項專門針對政府合同的特殊規則，允許政府出於政府利益的考慮終止合同，供應商則可獲得相應補償。而這一規則在歐洲大陸國家早有規定，都表明了政府採購合同是行政合同。如果在加入WTO《政府採購協議》後，我國政府採購立法不作出相應的改變，不但不利於保護我國的公共利益，而且對我國供應商在國際市場上的法律待遇也有失公正，不利於他們參與國際競爭。
|
