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當國家發改委將“發展計劃”更名爲“發展規劃”之時，它還在琢磨另一件事情：能否整合規劃編制“三分天下”的格局？
今年10月，中共十六屆五中全會審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。會議公報稱，“十一五”時期具有承前啓後的重要歷史地位，促進城鄉區域協調發展是“十一五”時期的重要戰略任務。
國家空間戰略問題在發展規劃中得到明確表述：要按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的要求，構建區域發展的框架。“雖然這還需要全國人大的批准，但中國已發展到這個時候了。”國家發改委規劃司副司長徐林對《瞭望新聞週刊》說。
接下來的問題是，這個戰略怎樣與現有的土地利用規劃、城市規劃體系對接。事實上，分別由國家發改委、國土資源部、建設部主管的發展規劃、土地利用規劃、城市規劃，均在不同層面交叉地對全國經濟與社會發展產生影響。
考慮到發展規劃被賦予的戰略地位，以及發展規劃系列與城市規劃、土地利用規劃系列之間的脫節，國家發改委在研究“十一五”規劃之初，就將完善國家規劃體系作爲一個專題研究，並組織各方面專家論證，起草了一個規劃編制辦法。
這個辦法試圖將城市規劃和土地利用規劃作爲專項規劃，納入國家完整的規劃體系，以便在規劃編制過程中加強規劃之間的銜接與協調。可在徵求意見時引發爭論，幾番磨合下來，期待之中的“三家同盟”並未出現。
在國務院法制辦召開的磋商會上，發改委與建設部、國土資源部的討論陷入僵局。一位負責協調的官員感嘆，看來，發展規劃很難落地，一落地就闖入了城市規劃和土地利用規劃的地盤。
“誰都認爲自己主管的規劃纔是總體規劃。”一位知情者對《瞭望新聞週刊》說，最後國家發改委作出妥協，表示爲了加強“十一五”規劃編制過程中經濟社會發展總體規劃與各個專項規劃、區域規劃之間的銜接協調，規範各類規劃編制的程序，將盡量保證規劃編制過程的科學化和民主化，同時接受不將城市規劃和土地利用規劃納入發展規劃系列，以便使規劃編制辦法儘快被國務院批准，以指導正在開展的“十一五”規劃編制工作。
同時被明確的包括，城市規劃和土地利用規劃仍各依城市規劃法、土地管理法行事。這意味着，中國的規劃編制體制仍基本維持現狀。
這可能引來學術界更爲激烈的意見。“我國持續多年的以國民經濟與社會發展計劃、城市規劃和土地利用規劃構建的規(計)劃體系正面臨社會經濟發展實踐的挑戰。”中國科學院地理科學與資源研究所陸大道院士，在今年4月的國土規劃諮詢會議上指出，現行規劃體制對國土開發和建設佈局中的無序乃至失控的現象負有責任。
在部門之間的扯皮中，一個可能的收穫是，“三大規劃三張皮”的弊端，已漸被各方認識。但這將在多大程度上改變“規劃趕不上變化”的現實？
三方敏感地帶
“發改委的努力我表示理解，”中國城市規劃設計研究院總規劃師楊保軍對《瞭望新聞週刊》說，“在目前的情況下，再運用過去的計劃手段就不靈了，將計劃更名爲規劃，實質上就是要運用空間手段進行調控，這符合市場經濟的潮流。”
楊保軍所在的單位是建設部直屬的專業規劃設計機構，去年長江三角洲區域規劃曾發來邀請。“大家幹勁很足，上海市規劃局和江蘇、浙江兩省的規劃廳和我們開了會，後來卻不了了之，因爲發改委也要做這個區域規劃。”楊保軍說。
由市場牽動的城際協作日益頻繁，城市規劃已無法迴避區域問題，可這正是三方敏感地帶。
徐林向《瞭望新聞週刊》表達了發展規劃關注區域問題的理由：“老的計劃模式已不能適應市場經濟發展的需要。在市場經濟體制下編制發展規劃，我們必須把規劃內容和發展目標分分類，看哪些是市場的範圍，哪些是政府規劃的範圍；哪些目標是指導性的，是可以靠市場完成的；哪些是約束性的，需要政府來實施。”
“我們發現，交通網絡、港口設施、環境生態、空間佈局等區域性內容和空間性內容，越來越成爲政府規劃的重點，經濟社會發展的行爲和佈局問題，必須和空間問題結合起來，也就是說經濟社會發展規劃必須落地。”
“比如，鋼鐵工業的發展佈局問題能不落地嗎？交通設施網絡的佈局能不落地嗎？這些都是經濟社會發展不同領域的規劃佈局問題。”徐林強調。
爲了加強對經濟社會發展的空間指導，十六屆五中全會通過的“中央‘十一五’規劃建議”，提出構建區域發展的框架，其含義就是要在中國國土範圍內，根據不同地區的資源環境承載條件，劃定“優化開發區”、“重點開發地區”、“限制開發區”和“禁止開發區”等。“十一五”規劃將據此提出主體功能分區的設想和相應的空間開發原則，以及與之配套的區域政策取向。
“毫無疑問，空間和區域政策將被作爲重要的宏觀調控手段，過去不問當地條件，就地取材、人定勝天、破壞自然的發展模式，必須轉變。”徐林認爲，在經濟社會發展規劃中提出空間戰略問題，並不是偶然的，是科學發展觀豐富了發展內涵後，對發展規劃在規劃內容擴展上的必然要求，也是發展規劃貫徹落實科學發展觀的具體表現。
“發改委感到原來的規劃缺乏約束性，想增加空間的因素，即增加一些這個區域禁止建設什麼，那個區域重點建設什麼等內容，但這正是土地利用規劃要乾的事情。”國土資源部規劃司副司長董祚繼向《瞭望新聞週刊》解釋了矛盾的由來。土地利用規劃也有“禁止開發區”、“限制開發區”、“重點開發區”、“優化整合區”之類的劃分。
1998年國務院機構改革，將原屬國家計劃委員會制定國土規劃的職責劃歸國土資源部，原來的發展計劃和國土規劃由一家獨攬變成了兩家分治，再發展至目前各成序列，再要整合已非易事。
“在計劃經濟時代，發展計劃管的是生產要素的‘條條’，城市規劃管的是城市發展的‘塊塊’。那時的矛盾，是‘條條’與‘塊塊’的矛盾。”楊保軍說。
如今，先有土地利用規劃的加入，後有發展規劃向“塊塊”的轉移，矛盾的表現與以往已有很大不同。
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