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戶籍改革：城鄉藩籬能否真正打破
中央綜治委流動人口治安管理工作領導小組副組長、公安部副部長劉金國在中央綜治委2005年第二次全體會議上透露，公安部正在抓緊研究進一步深化戶籍制度改革的意見，擬取消農業、非農業戶口的界限，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度，同時，以具有合法固定住所作爲落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。
2005年8月1號上午，畢業於北京大學經濟學院的小高在坐了一個半小時公交車後，到達了北京市昌平區東小口鎮，在又步行了20分鐘後，終於來到了他要報到的企業——位於昌平科技園區的某高新技術企業。這家企業的辦公室十分簡單，一間複式商住兩用房，上面是公司總經理的臥室，下面就是全公司三個人的辦公室了。
加入這個小企業，小高能得到的月薪並不多，滿打滿算也沒有3000元。但小高對此並不在乎。其實在他大四找工作的時候，本來可以進一家很不錯的外企，月薪超過6000，但由於那個企業今年沒有留京指標，雖然承諾明年拿到指標後一定解決小高的北京市戶口問題，但卻被小高放棄。小高本也可以進廣州佛山的一家電力公司，不光薪水高，福利也有保證，但最終仍被放棄。至於小高加入的這個企業，雖然規模有限，但由於屬於昌平科技園區的高新技術企業，近兩年來每年都能獲得一個留京指標，這對小高來說就夠了。
小高是福建省福州市長樂人，雖然住在農村，但卻屬於改革開放後先富起來的那一部分人。家裏富起來之後，就總覺得揹着農村戶口有點彆扭，尤其是小高又爭氣，考到了北京的大學，於是家裏就希望他能留在北京。“掙不掙錢不重要，家裏又不缺錢，你在北京紮了根，將來那就是我們這一大家子的據點了。”剛上大四的時候，小高的父親就在電話裏這麼說。在找工作不順的時候，小高甚至託人打聽怎麼能花錢買到北京市戶口。
在北京市的各高校中，這類人並不是鳳毛麟角，他們找公司一不求薪水，二不求發展前途，目標只有一個——北京市戶口。“就像去美國你得有綠卡一樣，留在北京就得有北京市戶口。既然爲了得到綠卡許多人會不顧一切，爲了得到北京市戶口，犧牲一點也沒什麼。”這是對外經濟貿易大學一位大四女生對記者說的一句話。
早該改了
“戶籍制度早該改了！”
談及我國的戶籍制度，現在網上各大論壇的帖子裏最常說的就是這句話。這與專家的觀點也相吻合。
復旦大學人口研究所副所長任遠認爲，目前我國流動人口已經達到1.4億，流動人口已經從城市體系中佔較少比例的羣體成爲具有舉足輕重意義的重要組成部分，與城市的經濟聯繫、社會聯繫日益密切化。然而，現在我國城市戶籍管理的基礎卻仍然是上世紀50年代末期的城鄉分割體制，以及上世紀80年代末90年代初逐步建立的流動人口暫住城市的管理框架，這些已經不能適應流動人口事實上長期居住城市的現實。“流動人口成爲城市體系的邊緣人，他們在城市中遭到的一系列社會排斥已經嚴重影響到了社會公平和建設和諧社會，不利於城鄉統籌發展。因此，隨着城鄉遷移和人口流動發展到一個新的歷史階段，本世紀初以來我國的戶籍制度引起越來越多的爭議，迫切需要推進城鄉戶籍體制和相應的公共福利體制改革。”
清華大學中國與世界經濟研究中心主任李稻葵從經濟的角度出發，也支持對戶籍制度進行改革。他說，中國經濟在一片繁榮的統計數據下面蘊藏着本質性的結構失調——國內消費低迷、儲蓄高企，從而導致投資過旺和外貿依賴。要予以根治，就必須提高國內消費，尤其是農民的消費。那就要儘快改變他們的生活方式，提高他們的生活水平和消費水平。中國的城市化道路之所以和人類歷史上普遍的城市化道路相違背，根本原因就是改革開放25年以來基本上沒有改變戶籍制度。在現行的戶籍制度下，儘管農村居民能夠進城務工，卻無法改變戶口而變成城市居民。
亞洲開發銀行駐中國代表處經濟學家莊健也表達了同樣的意思。他說，戶籍制度的存在，阻礙了中國勞動力市場的健全、完善，使得農村勞動力的轉移，在很大程度上只能是一種“短期”行爲。數千萬的農民到城市就業時，只能作爲“流動人口”，難以真正融入城市生活。這在造成就業不穩定、影響農民眼前收入的同時，也使得技能培訓等提高效率的措施，難以持續進行。“要縮小城鄉收入差距，就必須進一步完善勞動力市場的功能，逐步取消阻礙城鄉勞動力流動的體制性障礙。”
天塌不下來
“取消戶籍限制，天塌不下來。”這是中國青年報記者就戶籍改革問題發表的一篇評論。誠然，取消戶籍限制，天是塌不下來，但並不意味着就不會來問題。所以，是不是要進行戶籍制度的改革，主要取決於利弊之間的比較。
當前主張不取消戶籍制度的聲音，主要是基於城市承受能力的考慮。當11省市取消城鄉戶口界限的消息傳出後，不少城市都開始擔心，如果隨之而來的是大量農村人口涌向城市，城市的教育、就業、衣食住行等基礎配套設施能否跟上。如果跟不上，隨着人口的大量涌進，就很可能會出現貧民窟、犯罪增多、城市環境髒亂差等所謂的“城市病”。印度的孟買、加爾各答，墨西哥的墨西哥城，都是活生生的例子。何況農民們想去的城市其實很有限，北京、上海、廣州、深圳……數來數去也就那麼十幾個，而這些大城市人口早已飽和。就以北京爲例，2004年末，北京全市常住人口(在京居住半年以上人口)1492.7萬人，比上年末增加36.3萬人，增長2.5%。國家曾經多次對北京城市人口作明確規定，但都被突破。1993年，國家曾要求北京市到2010年把常住戶籍人口控制在1250萬人左右，但實際上1998年北京市的人口就已經突破1300萬。
就是在這種背景下，在2005年的北京市“兩會”上，中國人民大學國際關係學院教授、北京市政協委員張惟英提出了在北京實行“戶口准入制”的建議，設想通過適當提高進入門檻的方式，限制那些北京不需要的無序流動的人才。
李稻葵就力主中國取消戶籍制度後不會出現所謂的“超大城市綜合病”。他說，解決戶籍管理制度問題，要開闢有中國特色的改革之路。具體說來，可以效仿跨國移民的管理機制。比如，可以給在城市裏比較正規的公司和用人單位找到工作的農村居民發放綠卡，當他在城裏工作一段時間後，可以轉爲正式城市居民，也可以把家屬和未成年子女搬遷到城裏，成爲城市居民。
新一輪改革：重在准入條件
據正在做城鎮化進程中的戶籍制度改革研究課題的中央黨校黨史部教授王海光介紹，這一輪戶籍改革的政策是以准入條件代替指標管理。即以固定的住處和穩定的收入爲基本條件，各地根據自己的情況設置准入門檻。由於城市建設和管理成本的大小不一，各城市進入門檻高低不同，小城鎮可以是放開的，大城市的進入就要預支一定的成本，以避免出現管理失衡的可能。
據王海光解釋，門檻是一種事先批准的機制，它的內容包括：規定固定住房中對住房面積的要求，對住戶居住年限的要求；規定穩定收入中對收入數額的要求；以及對人們的學歷、技術、投資資金、納稅金額等其他方面的要求。
“門檻是這次戶籍改革出臺的一個制度創新。”王海光說，“它是由行政管制過渡到經濟限制的一個制度路徑，以經濟和技術的後天條件革除了強加於人的身份上的先天不平等。設置門檻的目的主要是保護城市，在人口自由流動和城市自我規劃自我管理的矛盾中起到一個平衡器的作用，讓城市自己表達意願，讓能在城市生存下去的人們生存，在大量剩餘農村勞動力轉移過程中降低了人口流動的風險。”
允許農民帶土進城是這一戶籍改革的又一個新特點。王海光說，農民怕二輪承包失去土地，擔心遷出容易遷回難，這是他們在城市門口徘徊猶豫的一個重要原因。於是，各地根據中央政府《關於推進小城鎮戶籍制度改革的意見》精神，採取了允許帶土進城的政策，在承包期內不要求進城農民退還承包地和自留地，以解除農民進城的後顧之憂。
王海光表示相信，通過帶土進城，農民權益將得到保證，戶籍的屬地化管理也將得以順利進行，城鎮化中行政管理上交叉混亂的問題，各類戶口不統一的問題一併得到解決。如“城中村”的問題，過去由於居民身份的限制，一地之中村委會和居委會並存，一直是城鎮管理上的“老大難”，通過保證農民轉戶後仍享有土地收益的措施，將有望得到徹底解決。
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