|
出臺後一直受到國內外媒體關注的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》明確規定，要在黨內建立健全並實施集體領導和分工負責、重要事項通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監督、詢問和質詢、罷免或撤換等十項重要監督制度。
這十項制度相輔相成，將從不同層面和角度發揮重要作用，從而形成一個完整而有力的黨內監督制度體系。其中的“罷免或撤換”制度，可以說是一項在作用上屬重中之重，而在落實和執行上則屬難中之難的制度。
一種自下而上的監督約束行爲
作爲一種用民主的辦法解決執政黨內領導幹部能上能下問題的基本制度，“罷免或撤換”與現有的黨內撤職、免職、調整工作崗位等制度的區別主要在於，後者是一種自上而下的監督制約行爲，即是上級或同級黨組織對犯錯誤或不稱職的幹部作出的紀律處分或組織處理；而前者則是自下而上的監督制約行爲，即是由黨員、黨的代表大會代表或黨的委員會成員向黨的組織提出罷免或撤換不稱職幹部的要求，有關黨組織按程序受理並作出決定的制度。
這項制度的建立，將是中國共產黨黨內民主的一個重大創新和突破，是完善黨內民主選舉制度的一個重大步驟，因爲所謂民主選舉制度，其實質包含兩方面重要內容，一是民主選任，一是民主罷免，只有民主選任，而無民主罷免的領導幹部決定製度，實際上是一種存在重要殘缺的跛腳制度，只有二者並重，有機結合，纔是一種比較完善的民主決定領導幹部的制度。
“罷免或撤換”制度牽涉到方方面面，建立和推行這項制度既需要膽略和勇氣，又需要科學方法和慎重、穩妥的具體策略和措施。
人大“罷免”制度可資借鑑
中共十六大明確提出了“黨內民主是黨的生命”這樣的論斷，這是黨中央對發展黨內民主的認識的新高度。在整個國家和社會的民主政治建設中，執政黨首先致力於黨內民主，以穩步發展黨內民主爲突破口，帶動和推進國家和全社會的民主政治建設，這是一條符合中國實際的社會主義民主政治建設之路。
“罷免”作爲一種基本的民主監督機制和制度，在我國的人民代表大會制度中已經建立健全，而且實際運用的效果也比較好。這一重要實踐，對於建立黨內“罷免或撤換”制度而言，既提供了諸多可資借鑑的經驗，同時也形成了強大的壓力和動力。
以發展執政黨的黨內民主促進國家和社會民主這一既定方略，客觀上要求黨內民主必須先行，因而人民代表大會已有的民主制度和機制，執政黨內更應該有。自《黨內監督條例》頒佈實施以來，全黨全社會就一直在高度關注着黨內罷免或撤換制度的啓動和實施。
中國共產黨是一個對國家、對人民、對整個中華民族乃至對世界高度負責任的執政黨。黨的每一項重大決策都充分體現了這種高度負責任的精神，都是在經過廣泛深入的調查研究和深思熟慮的基礎上作出的。言出必行，行而必果，這是被實踐所證明的黨的一貫作風。在《黨內監督條例》這樣的黨內基本法規中嚴肅地提出建立黨內罷免或撤換制度，是有準備和有針對性的，是有決心和信心將其付諸實施的。
走向制度建設的主要難點
把“罷免或撤換”作爲一項必須建立健全的黨內監督的重要制度，是《黨內監督條例》首次作出規定的，但是把提出罷免或撤換要求作爲黨員的一項基本權利，則是早在20多年前的中共十一屆五中全會就已經提出來了。在以後歷次黨的代表大會通過的黨章中，賦予黨員的這一權利，始終沒有變化。
在實踐中，中共十二大以來，確有不少黨員通過一定的途徑和手段行使過有關要求罷免或撤換的權利，如通過信訪的途徑，用檢舉控告的方式對違紀違法或不稱職的幹部提出罷免或撤換要求等，有關黨組織對黨員所提出的罷免或撤換要求予以受理和查處的案例也不少。但是，作爲一項比較規範的有程序保障的要求罷免或撤換領導幹部的黨內監督制度，至今尚未建立起來。因此，《黨內監督條例》所作出的原則性規定，在《黨章》規定的基礎上前進了一大步。但是，與付諸實踐所需要的可操作性要求，還有一定的距離，還有不少基礎性和配套性工作要做，還有諸多難點需要攻克。
最大的難點是黨的代表大會尚未實行常任制。罷免制度是民主選舉制度的重要組成部分，一個領導幹部是按照什麼樣的程序選任的，那麼要罷免他的職務，必須通過同樣的程序來決定。按照這一原則要求，在黨的代表大會尚未實行常任制的情況下，對各級黨的代表大會所選舉產生的委員會委員，就很難實行嚴格意義上的罷免。目前對黨內領導幹部的任免，實際上是實行“雙軌制”，即，在黨代會換屆時，各級地方黨的委員會委員、常委、副書記、書記，由選舉產生，而在黨代會閉會期間，則是由上級黨組織任命。這也給黨內罷免制度的實施帶來難度，因爲罷免的對象，只能是其所選舉產生的對象，由上級黨組織任命的對象，則不能用罷免的方式處理。
由此可見，建立執政黨內罷免或撤換制度是一個牽一髮而動全身的關係全局的大事，涉及黨內幹部選用、管理和監督的方方面面。這一制度的真正實施，需要黨內幹部制度的一系列改革與之配套。
先易後難貴在起步試行
之所以《黨章》在20多年前已賦予黨員可以要求罷免或撤換不稱職幹部的權利，而要真正形成制度予以落實卻這麼難，甚至滯後於人大的“罷免制度”，主要是因爲黨內罷免或撤換制度與人大的罷免制度相比有很大的不同，其要求更高。
人大的罷免是一種以人民代表大會代表爲主體的民主監督制度，而《黨章》所規定的是所有黨員都有權提出罷免或撤換不稱職幹部的要求。也就是說，《黨章》所要求的是一種以全體黨員爲主體的黨內罷免或撤換制度。而且，人民代表大會罷免案的提出有一定的門檻，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第十五條規定“全國人民代表大會3個以上代表團或者1／10以上的代表”可以提出罷免案，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方政府組織法》第二十六條規定“縣級以上的地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會或者1／10以上代表聯名”可以提出罷免案，“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，主席團或者1／5以上代表聯名”可以提出罷免案。
而《黨章》所規定的是任何一名黨員都有權提出罷免或撤換不稱職幹部的要求，其門檻是很低的。可見，《黨章》所要求的黨內罷免或撤換制度，是一種在黨內充分民主的制度。把這一制度作爲發展黨內民主的目標是理所當然的，但是要將其一步到位付諸實施則是十分困難的。
可操作的選擇是在條件基本具備的一定範圍內(層面上)實行，即可以在黨的地方各級委員會這個層面率先建立並實施罷免或撤換這一民主監督制度。《黨內監督條例》有這樣的規定：“黨的地方各級委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委。”“黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。”“受理罷免或撤換要求的黨組織應當認真研究處理。”這裏，實際上已經對黨的各級地方委員會或紀律檢查委員會這一層面上的黨內罷免或撤換的主體、對象以及受理的要求，作出了十分明確的原則性規定。據悉，中央主管部門以此爲依據，正在制定有關實施辦法，將有關條件、權限、程序以及要求和責任等，分別作出明確具體的可操作性規定，通過這樣一個實施辦法的橋樑作用，將在黨的各級地方委員會和紀律檢查委員會這個層面上正式啓動罷免或撤換機制。
這雖然是一個較小範圍內的罷免或撤換制度，但畢竟是一種實施，其意義是非常深遠的。如此，既可以極大地促進黨的各級地方委員會和紀律檢查委員會內部的民主監督制約，也可以爲將來過渡到以黨的代表大會代表爲主體，甚至以全體黨員爲主體的黨內罷免或撤換制度探索經驗，打下基礎。同時，還可以促進人民代表大會罷免制度更有效地發揮其監督制約作用。
|
