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關於當前農業和農村工作的幾個問題
溫家寶
(2005年12月29日)
黨的十六屆五中全會提出了推進社會主義新農村建設的任務，具有重大的歷史意義和現實意義。我國在總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，我們必須適應經濟社會發展新階段的要求，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針。在現階段，只有實行統籌城鄉經濟社會發展的方略，才能切實優化經濟結構，實現全面協調可持續發展，才能使廣大人民羣衆共享經濟社會發展的成果，才能如期實現全面建設小康社會和現代化的宏偉目標。因此，建設社會主義新農村，不僅關係到農業、農村的發展和農民的富裕，而且關係到實現國家的長治久安和民族的偉大復興。必須站在全局的高度，把建設社會主義新農村作爲我們在現代化進程中的一項重要歷史使命，使之成爲全黨全社會的共同認識和共同行動。
建設社會主義新農村，必須按照十六屆五中全會《建議》提出的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，全面推進農村的經濟、政治、文化、社會和黨的建設。要認真貫徹黨在農村的一系列方針政策，堅持農村基本經濟制度，堅持“多予少取放活”，特別是要在“多予”上下功夫。經過全黨全國堅持不懈的努力，使農業生產力水平有一個較大的提高，使廣大農民的生活有比較明顯的改善，使農村基礎設施建設得到切實加強，使農村各項社會事業全面發展，使農村基層民主建設繼續推進。歸根到底，要切實保障農民的民主權利，使農民得到實實在在的物質利益。建設社會主義新農村，是一個全面的目標，是一項長期的任務，必須因地制宜，從實際出發，尊重農民意願，注重實效，着力解決農民生產生活中最迫切的實際問題。只有這樣，才能使新農村建設帶給農民實惠、受到農民擁護，紮實穩步地推向前進。
下面，我就當前“三農”工作中必須引起高度重視的問題，講幾點意見。
一、關於農村基礎設施建設問題
長期以來，我國城鄉經濟社會發展很不平衡。城市發展很快，農村發展滯後。從經濟社會發展全局考慮，必須改變這種狀況。這就要求我們從思想認識到工作部署都必須有一個大的轉變，要擴大公共財政覆蓋農村的範圍，調動各方面投入的積極性，大力加強農村基礎設施建設。這不僅會改善農村的基礎設施條件，提高農業的綜合生產能力，而且會增加農民的就業機會和收入，是一舉多得的好事情，要作爲今後幾年基礎設施建設的重點。力爭通過“十一五”時期的努力，使農村生產生活條件和整體面貌有比較明顯的變化。在這方面，2006年要邁出更大的步伐。
首先，財政性建設資金要向農村傾斜。關鍵是要下決心調整國民收入分配格局，特別是調整國家建設資金的投向和結構，向更多地支持農村建設轉變。這是今後幾年經濟工作的一個戰略性舉措，直接關係到促進農村經濟社會的發展，關係到擴大國內需求，對國家的長期發展也將產生深遠的影響。2006年，國家財政支農資金的增量要高於上年，國債和預算內建設資金用於農村建設的比重要高於上年，其中直接用於改善農村生產生活條件的資金總量要高於上年。各地區各部門尤其是基礎產業和公共服務部門，要更多地關注和支持農村，把工作重心逐步地轉向農村，把掌握的資源更多地投向農村，把基礎設施建設重點轉向農村。在制定發展規劃、安排建設項目、增加資金投入時都要向農村傾斜。有條件的地方，步子要邁得更大一些。各部門要相互配合，加大支農資金協調整合的力度，提高使用效率，集中力量辦大事。各類金融機構也要調整信貸投放結構，切實改善金融服務，加強對“三農”的支持。
其次，要重視發揮城市對農村的帶動作用。實行市管縣體制的初衷，就是爲了發揮城市的帶動效應，促進城鄉協調發展。經過這些年的建設，城市經濟實力和財力大爲增強，基礎設施建設有很大改善，城市面貌日新月異。但也要看到，城鄉差距在明顯拉大。今後，各大中城市都要切實履行市帶縣、市幫縣的責任，通盤制定城鄉發展規劃，加大市級財政性建設資金對郊區和所屬縣鄉的投入，加大公共基礎設施向農村的延伸，同時組織城市有關單位和企業幫扶農村，增強城市對農村的輻射和帶動作用，形成城鄉協調發展、共同繁榮的局面。
第三，要充分發揮農民和社會各方面的作用。加強農村基礎設施建設，要充分調動廣大農民羣衆的積極性，引導他們發揚自力更生、艱苦奮鬥的精神，通過自己的辛勤勞動改善生產生活條件。同時，國家財政要通過直接補助資金、補助原材料或“以獎代補”等方式給予鼓勵，引導農民對直接受益的公共設施建設投工投勞。要加快建立全社會參與的激勵機制，鼓勵各種社會力量參與農村基礎設施建設。
二、關於農村綜合改革問題
2006年全面取消農業稅，農村稅費改革走到今天這一步很不容易，但鞏固成果的任務更爲艱鉅。全面推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革爲主要內容的農村綜合改革，既是鞏固農村稅費改革成果的緊迫任務，又是解決農村一系列深層次矛盾的關鍵所在。千萬不要以爲農業稅取消後，農民負擔問題就從此解決了。如果改革不徹底，我們可能面臨兩種嚴重情況：一種是各種亂收費亂攤派亂罰款捲土重來，農民負擔出現反彈；一種是基層組織難以正常運轉，無法履行應盡的職責。防止這個問題，必須堅定不移地將農村綜合改革推向前進。只有大力推進鄉鎮機構改革，下決心轉變職能，精簡機構和人員，加快事業單位整合，妥善安排分流人員，從體制機制上解決農村上層建築的某些環節不適應經濟基礎的問題，才能最終走出“黃宗羲定律”的怪圈。這與取消農業稅本身相比，任務更艱鉅，意義更深遠。
我着重講一下鄉鎮機構改革問題。推進鄉鎮機構改革的出發點和目的，是爲了轉變鄉鎮政府職能，加強社會管理和公共服務，說到底是爲了更好地發揮行政效能，更好地爲“三農”服務。鄉鎮機構該履行的職能、該提供的服務，不僅不能削弱，還要逐步加強。鄉鎮機構改革要按照“統一思想、明確方向，堅定不移、有序推進，積極穩妥、試點先行”的總體要求，做到機構編制只減不增和確保社會穩定。在鄉鎮機構改革試點中，要着力抓好三方面的工作：
一是抓轉變職能，努力建設服務型、法制型政府。要按照有所爲、有所不爲的原則，適當調整鄉鎮在經濟管理上的職能。切實把工作重點從直接抓招商引資、生產經營、催種催收等具體事務轉到對農戶和各類經濟主體進行示範引導、提供政策服務以及營造發展環境上來。同時要努力提高社會管理和公共服務水平。按照依法行政的原則，宣傳、落實好黨和國家的政策、法律，規範自身的行爲，保障農民的合法權益，維護農村社會穩定，鞏固黨在農村的執政基礎。
二是抓事業單位整合與改革。關鍵是要合理區分公益性事業和經營性活動，實行分類管理。公益性的，要強化服務功能，經費主要由財政保障；經營性的，要強化自我發展能力，逐步走向市場。要通過整合現有事業站所，提高服務資源的利用效率，做到既減輕農民負擔，又增強爲農服務能力。
三是妥善安排分流人員。這在鄉鎮機構改革中既是重要環節，又是難點問題。要在嚴格定編定崗的基礎上，由省級政府統一制定政策、方案和操作程序，根據公開、公平、公正的原則擇優選用、競爭上崗，嚴禁搞暗箱操作。要積極探索多種分流方式，幫助分流人員重新就業，妥善解決他們的實際問題。
各級黨委和政府必須高度重視農村綜合改革工作，主要領導同志要親自抓。有關部門要抓緊總結試點經驗，不斷完善方案，把改革引向深入。同時，還要繼續推進農村金融體制、糧食流通體制和徵地制度等改革，爲農村經濟社會發展提供體制保障。
三、關於糧食問題
糧食始終是經濟發展、社會穩定和國家自立的基礎，任何時候都不能出現閃失。近兩年，中央針對前幾年糧食生產連年下滑、供求關係趨緊的情況，出臺了一系列更直接、更有力的扶持政策措施。主要是實行“三減免、三補貼”，加強對糧食主產區的扶持，同時堅決推進糧食流通體制改革，全面放開糧食收購市場。實踐證明，這些改革和政策是正確的，作用是明顯的。糧食生產出現了重大轉機，對防止通貨膨脹、保障人民生活、保持社會穩定發揮了重要作用，爲實現宏觀調控目標創造了有利條件。
但要清醒地看到，當前糧食生產的基礎並不穩固。這兩年糧食產需仍然存在一定缺口，每年都要挖幾百億斤庫存。從今後長期趨勢看，我國人口增長、耕地減少、水資源短缺的矛盾將越來越突出，糧食增產的難度越來越大，保持糧食長期供求平衡的任務十分艱鉅。糧食如果出問題，就是全局性的問題，就會影響經濟平穩較快發展和社會穩定。在糧食問題上必須把握兩點：一是基本立足國內保障糧食供給，這是要始終堅持的方針；二是努力保持糧食供求的緊平衡，這是宏觀調控的目標。糧食產量過低，糧食安全就會受到威脅。糧食供大於求，就會造成糧價下跌，影響農民收入和糧食生產穩定發展。使糧食供求保持緊平衡不是一件容易的事情，最根本的是要加強糧食綜合生產能力建設，加強國家糧食儲備體系建設，做到藏糧於地和藏糧於庫相結合。同時還要善於把握吞吐調節和糧食進出口的時機和力度，加強和改進對糧食市場的調控。
2006年的糧食生產存在一些不利因素。市場價格是刺激農民種糧積極性的最主要因素，但保持糧價平穩或略有回升難度很大。由於農資價格上漲，使糧食生產效益有所下降，直接影響農民種糧積極性。建設用地每年仍以400萬畝的速度在佔用耕地，而且佔的多是好地，增加糧食播種面積的餘地越來越小。這兩年糧食連續增產與氣候總體有利有很大關係，2006年氣候條件還難以預測，一遇天災糧食產量就可能下來。另外，由於連續兩年豐收，一些地方不同程度地對糧食生產有所放鬆。這些問題都值得我們注意。促進糧食生產的穩定和發展，關鍵有兩條：一要認真落實最嚴格的耕地保護制度，切實保護好基本農田，穩定糧食播種面積，加強農田水利建設，大力推進科技進步，不斷提高糧食綜合生產能力；二要認真落實扶持糧食生產的各項政策措施，保持合理的糧價水平，保護種糧農民利益，調動農民種糧積極性。
四、關於土地問題
加強土地管理，是改革和發展進程中必須始終把握好的一個關鍵環節。這既關係到農業的發展和農村的穩定，又關係到工業化、城鎮化的可持續推進。在土地問題上，我們決不能犯歷史性錯誤。
要堅持土地基本經營制度不動搖。我國的改革首先從農村開始，而農村的改革又發端於土地承包。土地承包調動了億萬農民的積極性，促進了農村和整個經濟的繁榮。承包地不僅是農民重要的生產資料，而且是農民最基本的生活保障。以家庭承包經營爲基礎、統分結合的雙層經營體制，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，有利於而不妨礙農業現代化的推進。在家庭承包經營的基礎上，可以通過產業化經營等方式引導農民進入市場，可以在土地承包經營權自願、依法、有償流轉的基礎上逐步擴大土地的經營規模。這是一個漸進的過程，不能不顧條件強制推行。穩定農村基本經營制度，保護農民的土地承包權益，是黨在農村的基本政策，是國家憲法的規定，是一項必須長期堅持的方針。
要嚴格控制建設佔地。近些年，大量農用地轉爲非農用地，不僅爲工業和城市發展提供了土地資源，而且通過土地徵用和出讓，爲城市建設籌集了大量資金，這是一些地方城市建設之所以能快速發展的一個重要原因。但這也是以對農民補償偏低、犧牲大批良田爲代價的。如果不清醒地看到這一點，就會盲目圈佔耕地，使投資規模膨脹和投資結構失衡，併產生大量失地農民，給農村和整個經濟社會的可持續發展和穩定帶來嚴重的問題。因此，我們在宏觀調控中啓用了土地和信貸兩個“閘門”，其中土地這個閘門對抑制部分地區、部分行業投資過熱具有釜底抽薪的作用，既控制了投資的盲目過快增長，也保護了最珍貴的土地資源，效果是顯著的。但我們也必須看到，現在固定資產投資反彈的壓力仍然很大，一些地方佔用土地的衝動仍然十分強烈，保護耕地特別是保護基本農田的任務仍然十分艱鉅。特別需要指出的是，一些地方違法徵佔農民耕地，不給農民合理的經濟補償和生計安置，引發農村羣體性事件，仍然是影響農村乃至社會不穩定的一個突出問題，必須引起各級黨委和政府的高度重視。我們要長期堅持最嚴格的土地管理制度，嚴格控制建設用地的佔用規模。嚴格執行耕地佔補平衡制度，而且決不能搞賬面平衡，必須做到面積和產能的雙平衡。
要依法加強土地管理。無論是土地承包、流轉，還是土地徵收徵用，我們都已經有了比較完備的法律法規。要充分運用法律手段管好土地，切實保障農民的土地財產權利。
五、關於農民工問題
農民工已成爲我國產業工人的重要組成部分，是工業化、城鎮化、現代化的重要推動力量。如何對待農民工，不是一件小事，而是關係全局和長遠的大事。
近幾年來，中央在改善農民進城務工環境、保護農民工權益等方面，出臺了一系列政策措施，收到了一定成效。但農民工工資偏低、被剋扣和拖欠，勞動條件差，享受公共服務少，缺乏基本社會保障等問題仍然很突出。這些問題，不僅大中城市存在，一些小城市和小城鎮乃至在鄉村的企業中也很突出。各地區各部門要切實把解決好農民工問題作爲事關改革發展穩定全局的一件大事來抓。解決農民工問題要堅持五條原則：一是公平對待，一視同仁；二是強化管理，完善服務；三是統籌規劃，合理引導；四是因地制宜，分類指導；五是立足當前，着眼長遠。當前要重點抓好以下幾項工作：
第一，抓緊解決農民工工資偏低和拖欠問題。這是農民工反映最強烈的問題。要建立農民工工資支付保障制度，確保農民工工資按時足額發放。合理確定和提高農民工工資水平，嚴格執行最低工資制度。第二，依法規範農民工勞動管理。所有用人單位招用農民工都必須依法訂立並履行勞動合同，尊重和維護農民工的合法權益。特別要依法保障農民工職業安全衛生權益。第三，搞好農民工就業服務和培訓。要清理和取消各種針對農民工的歧視性規定和不合理限制，真正做到一視同仁。加強農民工職業技能培訓，提高農民轉移就業能力和外出適應能力。第四，積極穩妥地解決農民工社會保障問題。這個問題比較複雜，要堅持分類指導，穩步推進，優先解決工傷保險和大病醫療保障問題。第五，切實爲農民工提供公共服務和社會管理。特別要保障農民工子女平等接受義務教育。第六，健全維護農民工權益的保障機制。勞動保障和有關部門要加大維護農民工權益的執法力度，認真受理農民工舉報投訴並及時調查處理。堅持農村基本經營制度，保障農民工土地承包權益。第七，促進農村勞動力就地就近轉移就業。實行農村勞動力異地轉移與就地轉移相結合，既要積極引導農民進城務工，又要大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，擴大農村勞動力在當地轉移就業。要鼓勵各地區從實際出發，探索促進農村富餘勞動力合理有序流動的辦法。
六、關於農村社會事業發展問題
長期以來，我們在經濟與社會發展中存在着一條腿長、一條腿短的問題，而農村社會發展這條腿更短。農村教育、衛生等社會事業發展滯後，公共服務嚴重不足，是農村發展中最薄弱的環節，也是農民反映最強烈的問題。這兩年我們在農村教育和衛生方面已採取了不少措施，成效很大，但問題依然突出。加快農村社會事業發展，對於提高廣大農民的生活質量和綜合素質，對於實現社會公平和正義，十分緊迫和重要。
要從多方面加強農村公共服務，增加對農村教育、衛生等社會事業的投入。各級政府都要認真落實國務院關於將每年新增教育、衛生、文化等事業經費主要用於農村的規定，促進義務教育和基本醫療等服務的平等化。讓每個義務教育階段的農民子女都能上得起學，讓每個患病的農民都能得到治療，這是我們應當努力實現的目標。從2006年起，用兩年時間在全國範圍內實現農村義務教育階段學生全部免除學雜費，並繼續對貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費。2006年還將加大對新型農村合作醫療制度試點工作的推進力度，較大幅度提高中央和地方財政對參加合作醫療農民的補助標準，擴大合作醫療試點縣範圍，爭取到2008年在全國農村基本普及。同時，要重視教育、衛生資源在城鄉之間的合理配置。完善教師交流制度，制定相關政策和措施，引導和鼓勵城市教師及具備教師資格的人員到農村中小學任教。鼓勵城市醫生到農村服務。
以上這些問題，都是“三農”工作所面臨的突出問題，也是關係全局的重大問題。如果解決得好，農業和農村就會實現又快又好的發展，整個經濟和社會發展也會有一個良好的基礎。目前，中央關於農村工作的大政方針已經明確，政策措施陸續出臺。能否取得預期效果，關鍵在於統一思想、加強領導、狠抓落實。各地區各部門必須充分認識“三農”工作對全局的重大意義，切實把解決好“三農”問題作爲全部工作的重中之重，領導幹部要經常到農村做全面深入的調查研究，真正掌握農村的真實情況，瞭解農民的願望和要求，認真研究制定和落實促進農村發展的具體措施。
解決“三農”問題難度很大、任務艱鉅，但也面臨着難得的歷史機遇。我們要在以胡錦濤同志爲總書記的黨中央正確領導下，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想爲指導，全面落實科學發展觀，以對黨和人民高度負責的精神，切實增強責任感和使命感，求真務實，開拓進取，紮實工作，推動城鄉經濟社會協調發展，爲建設社會主義新農村作出更大貢獻。
(本文是溫家寶總理在中央農村工作會議上的講話摘要)
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