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日前，國務院通過了《取水許可和水資源費徵收管理條例》(以下簡稱《條例》)，並將於2006年4月15日起正式施行。《條例》對1993年頒佈的《取水許可制度實施辦法》(以下簡稱《辦法》)作了全面修訂，爲準確理解《條例》精神，記者採訪了國務院法制辦公室負責人。
問：爲什麼要對《辦法》進行修訂？
答：《辦法》自1993年9月1日施行以來，對於規範取水許可，促進水資源節約、保護與合理利用，發揮了積極的作用。但隨着我國經濟社會的快速發展和行政管理體制改革的逐步深入，取水許可工作也面臨着一些新的情況：一是，中央提出建立節約型社會的戰略目標，這對合理配置水資源、節約利用水資源提出了更高的要求，取水許可制度需要根據當前的實際情況，在總結實踐經驗的基礎上，進一步完善和規範；二是，按照2002年修訂的水法規定，對取水需要加強統一管理，並強化流域統一調度，避免在水資源管理中的地區分割與部門分割；三是，依照行政許可法的規定，需要進一步明確取水許可的條件和程序，增加水資源配置的透明度，便於社會監督。四是，水資源費徵收管理和取水許可制度密切相關，由於《辦法》沒有規範水資源費問題，導致實踐中出現水資源費政策不統一、徵收程序不規範、使用方向不合理等問題，有必要在總結地方實踐經驗的基礎上，對其予以適當規範。
問：爲什麼取水需要許可並繳納水資源費，《條例》有沒有作出例外規定？
答：按照2002年修訂的水法規定，水資源屬於國家所有，由國務院代表國家行使所有權，凡是直接從江河、湖泊或者地下取水的單位和個人，都應當按照國務院規定，申請領取取水許可證，並向國家繳納水資源費。取水許可和徵收水資源費，是國家作爲公共管理者和資源所有人，對有限自然資源開發利用進行調節的一種行政管理措施。
按照水法有關規定並結合實際情況，《條例》明確了不需要申請領取取水許可證和繳納水資源的幾種例外情況：一是，農村集體經濟組織及其成員使用本集體經濟組織的水塘、水庫中的水；二是，家庭生活和畜禽飲用少量取水；三是，爲保障生產安全和公共安全臨時應急取(排)水；四是，爲農業抗旱和維護生態與環境必須臨時應急取水等。除此以外，其他利用取水工程或者設施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的，都必須申請取水許可，並依法繳納水資源費。
問：《條例》對水資源費徵收使用管理作了哪些規定？
答：《條例》對水資源費徵收使用管理主要作了三方面的規定：
一是，明確水資源費徵收標準的制定原則。我國幅員遼闊，地區間水資源狀況、經濟發展水平存在很大差異，由各省制定水資源費徵收標準還是比較合理的，但國務院需要把制定標準的原則明確下來。《條例》規定，除中央直屬和跨省水利工程水資源費徵收標準由中央制定外，其他水資源費徵收標準由取水口所在地省級人民政府制定。制定水資源費徵收標準應當有利於水資源的合理開發、利用、節約和保護，與當地水資源條件和經濟社會發展水平相適應，並充分考慮到不同產業和行業的差別。
二是，完善水資源費徵收和繳納程序。爲了提高行政效率，方便當事人，在總結實踐經驗的基礎上，《條例》規定，水資源費原則上由取水審批機關負責徵收，取水審批機關按照實際取水量和水資源費徵收標準確定具體的繳納數額後，向取水單位或者個人送達書面通知。取水單位或者個人應當自收到通知之日起7日內辦理繳納手續，如果有特殊困難的，可以申請緩繳。
三是，規範水資源費的分配和使用。爲了確保水資源費“取之於水、用之於水”，《條例》規定，水資源費應當解繳國庫，全額納入財政預算，主要用於水資源的節約、保護和管理，任何單位和個人都不得截留、侵佔或者挪用水資源費。
問：《條例》規定對農業生產直接取水徵收水資源費的主要考慮是什麼，是如何規定的？
答：妥善處理農業生產直接取水的水資源費徵收問題，關係到節約水資源和農民減負增收。考慮到農業生產取水量大(據水利部統計，2004年，全國農業生產取水3585.7億立方米，佔當年總取水量的64.6%，其中農田灌溉取水3227.1億立方米，佔農業生產取水量的90%)、用水模式粗放，不利於水資源的可持續利用，國務院決定對農業生產取水徵收水資源費。但需要強調的是，對於農業生產直接取水收費只是一種手段，目的在於促進灌溉方式轉變、培養農民節約用水意識，而且在作出規定時，統籌考慮了減輕農民負擔與促進水資源節約利用兩個因素，分不繳、免繳和低標準繳納三種情況作了規範：
一是，明確了農民不需要繳納水資源費的情形。《條例》規定，農民使用本集體的水塘、水庫中的水，家庭生活和畜禽飲用等少量取水，均不需要申請取水許可，也不需要繳納水資源費。農民使用供水工程例如水庫中的水，只需向供水工程單位繳納水費，水資源費由供水工程單位向國家統一繳納。
二是，規定農業生產用水在定額內免繳水資源費。《條例》規定，省、自治區、直轄市應當覈定農業生產用水定額，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源從事農業生產的，只要沒有超過定額，就不需要繳納水資源費，也就是說，對於大量的、分散的單個農業生產者而言，基本上都可以免繳水資源費。
三是，農業生產超定額取水的，雖然需要繳納水資源費，但水資源費徵收標準也比較低。《條例》規定，農業生產取水的水資源費徵收標準，應當根據當地水資源條件、農村經濟發展狀況和促進農業節約用水需要制定。農業生產取水的水資源費徵收標準應當低於其他行業例如工業用水、城市生活用水的水資源費徵收標準，糧食作物的水資源費徵收標準應當低於經濟作物的水資源費徵收標準，具體徵收步驟和範圍由省級人民政府規定。實踐中，農業水資源費標準也確實是比較低的，據水利部估算，全國農業水資源費徵收標準綜合平均水平大約爲0.002元/立方米。
《條例》施行後，各級地方人民政府應當採取措施，加大投入，大力研究推廣農業生產節水技術，加強對農業生產者的引導和扶持力度，鼓勵農民逐步改變高耗水的生產習慣，提高農業用水效率，發展節水型農業。
問：與《辦法》相比，《條例》在取水許可制度上作了哪些修改與完善？
答：一是，規範了取水許可程序。爲了更好地保護相對人權益，提高行政效率，按照行政許可法的有關規定，《條例》進一步完善了取水許可申請、受理、審批的程序，明確了審批權限和期限，規範了取水申請批准文件和取水許可證的主要內容、發放程序和有效期限，增強了法律的可操作性。
二是，明確了取水許可審批的基本依據。《條例》規定，取水許可實行總量控制與定額管理，審批機關應當依據流域、區域間的水量分配方案或者協議，首先滿足城鄉居民生活用水，併兼顧農業、工業、生態與環境用水以及航運等需要。
三是，增強了審批的公開性和透明度。《條例》規定，取水涉及社會公共利益需要聽證的，審批機關應當向社會公告並舉行聽證；取水涉及申請人與他人之間利害關係的，審批機關在作出是否批准取水申請的決定前，應當告知申請人和利害關係人，申請人、利害關係人要求聽證的，審批機關應當組織聽證。對於取水許可證的發放情況，審批機關應當定期公告。
四是，明確了不予批准的情形。爲了加強水資源保護，避免行政機關任意“不許可”或者“亂許可”，《條例》明確了不予批准的情形：在地下水禁採區取用地下水的；在已經達到取水許可控制總量的地區增加取水量的；可能對水功能區水域使用功能造成重大損害的；取水、退水佈局不合理的；公共供水管網能夠滿足用水需要時，建設項目自備取水設施取用地下水的；可能對第三者或者社會公共利益產生重大損害等。
五是，強化了取水許可審批的法律約束力。《條例》規定，取水申請經審批機關批准後，申請人方可興建取水工程或者設施；需由國家審批、覈准的建設項目，未取得取水申請批准文件的，項目主管部門不得審批、覈准該建設項目。
問：爲保證取水許可和水資源費徵收管理制度落到實處，《條例》規定了哪些監督管理措施，在《條例》實施前和執行中需要注意什麼問題？
答：《條例》規定的監督管理措施主要有：一是，加強對取水單位和個人的後續監管。爲了促進合理取水和節約用水，保護生態環境，維護公共利益，《條例》規定，國家實行年度取水總量控制制度，取水單位和個人應當在每年12月31日前向審批機關報送本年度取水情況和下一年度取水計劃建議，如果出現自然原因導致水量減少、取水對生態環境造成嚴重影響、地下水嚴重超採等問題，審批機關可以對取水單位和個人的年度取水量進行限制，在發生重大旱情時，還可以對其取水量予以緊急限制。二是，規範行政機關的執法行爲，強化層級監督。《條例》規定，審批機關在對取水單位和個人取水量予以限制前，應當及時作出書面通知；監督檢查人員在執行公務時，應當出示合法有效的行政執法證件；下級水利部門應當將取水許可證發放情況定期報送上級水利部門，上級水利部門發現越權審批、違法審批等問題的，應當及時要求下級水利部門糾正。
現在距《條例》實施只有一個月左右的時間，當前我們應該着重抓好以下兩方面的工作：一是，有關部門和地方人民政府要加大宣傳力度，讓社會和羣衆儘快熟悉《條例》確立的各項制度，爲實施打好基礎。二是，要儘快清理不符合《條例》精神的各種規章與文件，該廢的廢，該改的改，《條例》要求建立的各項配套制度，例如取水許可審批權限劃分、水資源費徵收標準等，在《條例》實施前應當儘快落實。
“徒法不足以自行”，再好的制度也需要人來落實，《條例》施行以後，各級水利部門要按照國務院的要求，嚴格執法、公正執法；地方各級人民政府要加強對執法活動的監督，避免法律在執行中出現偏差，發現有違法或不當的行爲，應當及時糾正。法制建設需要全社會的參與，羣衆監督是保證法律執行的重要手段，希望社會各界及時向我們反饋《條例》執行中遇到的問題。 (完)
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