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只要憑租房合同就可以落戶，簡直不可想像
雲南省紅河州公安局副局長吳曉勇的另一個職務多少有些冗長而又拗口：紅河州深化戶籍管理制度改革促進公民遷徙自由工作領導小組辦公室主任。
“這個辦公室名稱是經過仔細斟酌的，充分體現了我們這次戶籍改革的宗旨，就是促進公民遷徙自由權的落實。”吳曉勇告訴《瞭望東方週刊》記者。
吳所說的戶籍改革，指的是紅河州從2006年1月1日起剛剛實行的一項新決定，這份名爲《關於深化戶籍管理制度改革，促進公民遷徙自由的決定》中對紅河州的戶籍管理做出了一些新規定：實行州域範圍內的公民遷徙自由；在全州取消非農業人口、農業人口的二元戶籍結構；打破城鄉居民在就業、教育、醫療、社保等方面的區別對待，逐步落實公民平等待遇……
憑租房合同就能落戶
林炳文是紅河州戶籍改革中一個實實在在的受益者。
3月10日上午，林炳文僅僅憑一紙租房合同就在紅河州蒙自縣公安局辦妥了戶口準遷證。隨後，林用特快專遞把準遷證寄回了福建老家。
“憑準遷證，在老家的公安局辦一張遷出證明，我們一家四口就可以在蒙自落戶了，就成了名符其實的蒙自縣公民。”林炳文興奮地說。
林炳文今年38歲，老家在福建省平潭縣流水鎮東美村，林炳文在老家時是一艘運輸船的船長。2002年初一個偶然的機會，林炳文來到蒙自縣，他發現這裏的人早餐一律是兩元錢一大碗的米粉，這讓他看到了商機。
“隨着經濟的發展，早上喝牛奶的人肯定會越來越多，所以我便在這裏租了一間房子，做了蒙牛牛奶的紅河總代理。”林炳文說。
第一年虧本。但2005年，他的銷售收入達到了200多萬元。
隨着市場的開拓和生意的興旺，林炳文也慢慢喜歡上了蒙自這個地方，“氣候也適應了，周圍的朋友也多了，就想到要在這裏安家落戶了。”爲了方便，林炳文把妻子和兩個孩子也接到了蒙自縣，妻子幫他照看生意，孩子在當地的學校上學。
另一個讓林炳文想在蒙自落戶的原因是，因爲他是外地戶口，他在蒙自的生活遇到了好多麻煩，“經常有公安來檢查暫住證，孩子上學要交借讀費，醫療、養老等保險沒辦法辦理，更重要的是，因爲我是外來人，當地人和我交往時對我並不是很信任，有時候找當地的朋友借錢也不好借，他們覺得我隨時都有可能鋪蓋一卷離開這裏。”
2005年11月10日，紅河州下發《關於深化戶籍管理制度改革，促進公民遷徙自由的決定》。隨後，副州長李保文就此專門發表了電視講話。
“只要有租房合同就能落戶，而且不管以前是農業戶口還是城鎮戶口，門檻已經非常低了，簡直不敢想。”林炳文感慨地說。
紅河州公安局副局長吳曉勇告訴本刊記者，自從新的戶籍制度實施以來，紅河州今年1~2月共辦理了各類戶口遷移5023人，其中州外遷入839人，和去年同比增長40%左右。
徹底打破現行戶籍二元結構
蒙自縣公安局的政務大廳裏熱鬧非凡。
“都是來諮詢和辦理戶口的，自從新的戶籍制度實施以來，我們的工作量增加了一倍。”蒙自縣公安局治安大隊副大隊長山藶麗說。據介紹，在辦理遷入的人員中，主要有購房、租房、投親、簽訂勞動合同等幾個方面。
紅河州的新戶籍制度規定，州外公民在紅河州擁有合法的住所，或到紅河州創業、就業的大中專院校畢業生和引進的人才，與用人單位簽訂了合法的勞動關係合同，或在州外的父母、配偶、子女，只要本人願意，均可到紅河州落戶。紅河州居民只要具備這些條件，也可在州內自由遷移。
“哪怕是到紅河州的私企打工，只要有勞動合同或租房合同，就可以在當地落戶。對落戶的居民，不收取城市擴容費等任何限制性費用。”吳曉勇進一步解釋說。
除此之外，吳曉勇認爲，紅河州此次戶籍改革的另一個亮點是“逐步消除附加在二元戶籍結構上的歧視性政策”。
紅河州的居民已經感覺到了這些變化。今年新領取戶口薄的人都發現，在戶口薄的戶別一欄內，統一填寫爲“家庭戶口”，而在以前，這裏填的是農業戶口或非農業戶口。
“也就是說，紅河州以後再沒有農村戶口或城鎮戶口的區別了，統稱爲‘紅河州居民’。”吳曉勇說。
據介紹，爲了配合落實這項政策，紅河州相關部門還出臺了配套文件和規定。
紅河州教育局的文件稱，在義務教育階段實行劃片招生、就近入學的原則，由當地教育部門統一安排入學，外來創業、就業人員子女的收費標準與當地學生一視同仁。“北京等大城市出現的‘民工子弟學校’等，在紅河州不會出現。”紅河州教育局負責人解釋說，“全州爲此免除的‘贊助費’、‘借讀費’等至少上千萬元。”
“以後紅河州招考公務員、事業單位招考工作人員、企業用工等也將不會有戶籍限制，州內的居民均有平等參與的權利，針對農村人口和外來人員進城務工的各種限制和收費也全部取消。”吳曉勇介紹說。
紅河州民政局副局長羅光祿告訴《瞭望東方週刊》記者，民政局已根據州委州政府的有關戶籍改革精神，出臺了具體的措施，尤其是在社會保障方面，逐步達到農村和城鎮一個標準，“我們現階段已經開始建立農村部分特困居民最低生活保障制度。”據介紹，僅最低生活保障一項，紅河州就爲這些“原農業戶口”的居民預備了1000萬元。
紅河州此次戶籍改革還將爲失地農民設立養老保險制度，所有在城鎮工作的“原農村戶口”人員將平等享受醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和獨生子女獎勵等項目。
不僅重要也很必要
“紅河州有農村富餘勞動力83萬人，加快農村富餘勞動力向非農領域和城鎮轉移，促進城鄉統籌發展，這是紅河州目前急需解決的一個問題。現有的戶籍管理制度，導致公民待遇不公平，產生了許多歧視性的政策規定，加劇了城鄉分割，阻礙了人力資源等要素的充分流動。”紅河州委副書記張智澤告訴《瞭望東方週刊》記者。張同時兼任此次戶籍改革領導小組組長。
他吳曉勇介紹說，紅河州各市縣近年來針對戶籍管理制度存在的諸多問題，做了一些嘗試性的改革，並取得了一定的成效，如開遠市規定凡在城鎮從事個體經濟的外來人員，只要提供三年以上的租房協議和工商營業執照，本人和直系親屬均可申請落戶；對學齡前兒童或未成年子女除隨父隨母落戶政策，蒙自縣放寬到未婚子女均可申請隨父隨母落戶；彌勒縣則放寬到可申請到爺爺奶奶或外公外婆居住地落戶，“但都沒有從根本上觸及現行戶籍管理制度的核心。”
2005年7月，紅河州成立專門的課題組，進行了三個多月的調研，數易其稿，終於形成了關於戶籍改革的初稿。
雲南省社會科學院哲學所副所長，同時也是此次課題組首席專家的黃曉軍教授表示，“從大的方面來看，我國改革開放20多年來，社會主義市場經濟體制已經確定並逐步完善，在市場經濟不斷髮展和繁榮的現實條件下，經濟體制的障礙已經消除，限制公民遷徙自由的理論基礎和歷史條件已經不復存在。因此，這些直接導致公民不能自由遷徙的主要因素已經消失，爲戶籍改革提供了非常充分的條件。加上目前的戶籍管理制度存在城鄉居民待遇不同、剝奪進城農村居民的基本權利、阻礙了勞動力資源的市場化配置等問題，也使改革刻不容緩。”
紅河州系哈尼族彝族自治州，位於雲南省南部，總人口406萬，農業人口逾80%，所轄13個縣市中，有6個縣爲國家級貧困縣。“做大蒙自，做強兩市”是紅河州近年來發展的主要目標，蒙自縣是紅河州府的所在地，“兩市”指離蒙自較近的箇舊和開遠。
紅河州政府副州長李保文介紹說，紅河州93%的農村人口居住在山區，人均耕地不到一畝，“山區的生態環境十分脆弱，脆弱的生態環境承載着不可承載的人口壓力，如果不把大量的農民集中到條件較好的城鎮，是無法脫貧致富的。”
而另一方面，紅河州城市化雖然在快速發展，但總體上還是顯得人氣不足。以紅河州府所在地蒙自縣爲例，縣城常住人口爲12.39萬人，僅佔全縣常住總人口數的37.85%。
“當前，社會主義市場經濟體制已經初步建立，現行戶籍管理制度賴以存在的社會基礎大部分已經消失，另外隨着統籌城鄉發展、推進經濟建設和政治建設等對現行戶籍管理制度產生了強有力的衝擊，這爲深化戶籍改革創造了一定的條件和基礎。”李保文說，“消除戶籍管理的歧視性政策，促進農村富餘勞動力向城鎮轉移，對於建設社會主義新農村是重要的，也是必要的。”
紅河州委副書記張智澤說，“中國實際上在1954年憲法中就規定了‘中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由’，但在現實操作中並未實現。紅河州的戶籍改革就是要實現‘公民平等待遇，促進公民自由遷徙’。”
將從根本上解決“三農”問題
作爲主管治安工作的公安局副局長來說，吳曉勇是此次戶籍改革的堅決擁護者，“紅河州有20餘萬‘人戶分離’人口，給管理造成了很大的難度。”
吳曉勇稱，近年來全國各地的“兩搶一盜”案件高發，作案者中，有60%是流動人口中的困難羣體，“他們在城市裏受到不平等的待遇，必然導致心理失衡。”
“你有他有我沒有，腰裏別個小斧頭，該出手時就出手”，這個在城市部分流動人口中流傳的順口溜，讓吳曉勇心生憂患，“必須加強這些人的管理，並且讓他們享受到應有的公民待遇，爲他們找到合適的工作創造一個良好的環境和基礎。”
“紅河的戶籍制度改革，本質上是打破人才的行政性分割管理，打破本地人和外地人的分別。”中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍教授分析說，“在傳統管理模式中，很多福利政策、教育政策都與戶籍相聯繫，牽一髮而動全身，因此全國對戶籍管理改革都採取了非常謹慎的態度，在紅河等比較小的局部進行改革試點，改革成本比較小，有可能做成在全國具有示範意義的試點。”
黃曉軍教授介紹說，紅河州此次戶籍改革在具體的實施意見中有三大突破：一是“只要居民本人願意，均可在就業地或實際居住地登記戶籍”，這在全國還沒有類似前例；二是“大中專院校畢業生和引進的人才，只要與用人單位簽訂了合法的勞動關係合同，本人自願，可按國家戶口遷移規定和公安機關的有關規定辦理到紅河州登記落戶”；三是提出“逐步建立農村居民最低生活保障制度”，這是最大的一個突破，以前的最低生活保障制度只針對城裏的下崗、失業人員，對於中國農村社會保障制度具有變革性的意義。
“紅河州的戶籍改革最重要的意義在於它將從根本上解決三農問題”，黃曉軍教授說，“現行的戶籍制度是計劃經濟體制的產物，同現在實行的社會主義市場經濟體制很不適應，要統籌城鄉社會發展，要解決‘三農’問題，要從根本上解決農民工問題，就一定要改革現行的戶籍制度，而紅河州的戶籍制度改革正是順應了這一趨勢。”
另外，紅河州的改革從法律上也符合憲法授予公民自由遷徙的權利，是實現身份平等的要求，也是中國社會進步的表現。同時，如果嚴格按照此次戶籍制度改革的要求，那麼也將割斷一些政府部門與戶籍制度的利益聯繫，恢復其作爲調解人的角色，會促使公共服務過程公開化，對於制約公共權力的濫用也有不可小視的作用。
在改革中進步
蒙自縣公安局東城派出所所長秦永生在接受《瞭望東方週刊》採訪時，就遇到了一個工作上的難題。一位外來打工者想要在蒙自縣辦一張摩托車駕駛證，但辦駕駛證需要有當地的戶口或者暫住證，這位外來打工者並不準備在當地落戶，而暫住證在新的戶籍制度實施以來已經停止辦理。
“一些配套的措施還不完善。”秦永生說。另一個讓秦永生目前感到有些棘手的事情是，因爲戶籍工作量的大幅增加，警力出現嚴重不足。
對此，此次改革的總負責人、紅河州委副書記張智澤早有預料，“改革中，肯定會遇到許多困難和問題，如果這些問題不能及時克服和解決，將會導致改革停滯不前甚至半途而廢。我們就是要一邊改革一邊解決問題。”
2005年10月25日，公安部副部長劉金國在中央綜治委2005年第二次全體會議上稱，公安部正在抓緊研究進一步深化戶籍制度改革的意見，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度，並將逐步放寬大中城市戶口遷移限制。
“戶籍改革不是簡單的‘戶口本’改革，它涉及的就業、醫療、教育、福利等方面的一系列問題纔是改革的難點所在，需要政府真正下力氣進行整體改革，從財政投入、政府部門協調配合等方面統一部署，防止在執行過程中出現打折扣、變相、走樣。”雲南省社科院哲學所副所長黃曉軍教授說。
正因爲沒有配套改革，鄭州、濟南、江蘇等地都曾有過戶改受阻的報道。報道稱，鄭州規劃讓市區人口在2020年達到500萬的規模，20年增加300萬人，但兩年之內涌入的大量外來人口給鄭州的交通、教育、社保等公共資源造成了極大的壓力，後來不得不“叫停”。
紅河州民政局副局長羅光祿就遇到了難題，按戶籍改革的方案，紅河州約有10萬人應該享受農村低保，“以紅河州自身的財力，是沒辦法解決的。目前我們正在爭取中央與省裏的支持。”
而此次戶籍改革帶給紅河州教育局的壓力是顯而易見的，該局一位負責人說，就紅河州的教育資源狀況來看，師資和教學設施明顯不足，特別是北部市縣中小學壓力較大，而南部各縣每年都會有一大批中小學生到北部縣市求學，“上學難的問題肯定會出現。”
張智澤坦承，在國家大政策沒有改變之前，財政資金、社會資源等不能滿足需要時，公民享有平等待遇只能採取循序漸進的辦法解決，“紅河州雖然取消了人口的性質劃分，但公民的平等待遇還不能一步到位。”
一個非常具體的事情是，紅河州戶籍改革後，警方雖然建立了新的戶籍管理系統，但舊的管理系統仍然需要運行，對上報省裏及中央的人口數據，仍然按以前的農業人口和非農業人口進行劃分。
2月22日，在國新辦舉行新聞發佈會上，中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文說，戶籍制度的改革涉及到各個地區很多不同的情況，將會逐步推進。
中國現當代戶籍制度的變遷
●民國時期：從德國移植，消除了傳統戶籍制度中對人口遷徙的嚴格控制。
●新中國成立初期：對人口遷徙管束較爲粗放，表現爲：外來人口進入城市很容易，3天內到有關部門登記暫住戶口，居住時期超3個月，就可申報常住戶口。
●1958年1月，頒佈《中華人民共和國戶口登記條例》，提出“隨母落戶”原則；公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或城市戶口登記證明以及城市戶口登記機關的准予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。
●1984年，中共中央一號文件，允許務工、經商、辦服裝業的農民自帶口糧在城鎮落戶；繼而國務院又發出《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，准予落常住戶口。
●1985年，公安部《關於城鎮暫住人口的管理暫行規定》，加強“流動人口管理”，併發布《中華人民共和國居民身份證條例》。
●1994年，取消戶口按商品糧爲標準劃分爲農業和非農業戶口的“二元結構”，而以居住地和職業劃分爲農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式爲基礎的登記制度，並逐步實現證件化管理。
●1998年7月，國務院批轉公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，包括指導性意見：隨父隨母自願；分居夫妻放寬；退休老人返回原單位或原籍掛靠配偶子女戶口；在城市投資、興辦實業、購買商品房並居住一定年限者准予落戶。-
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