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編者按：推進行政管理體制改革是貫徹落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義法治國家的必然要求。我國目前的行政管理體制同經濟社會發展不斷推進的新形勢還存在着不適應的方面，需要進一步加以解決。要通過推進行政管理體制改革，加快轉變政府職能，改進行政管理方式，加強行政法制建設，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。行政管理體制改革是一項政治性和政策性都很強的工作，必須深入研究和把握我們在長期實踐中取得的規律性認識，借鑑國外行政管理的有益經驗，拓寬視野，轉變觀念，創新思路，使這一改革更加富有成效。今天我們將最近的一次相關研討會的內容介紹給讀者，就是希望各界對此問題更加重視，以利進一步深化認識，促進改革的發展。
在日前召開的政府行政管理體制改革國際研討會上，中國經濟體制改革研究會會長高尚全提到發生在上世紀50年代的一件事：瀋陽有兩個廠，一個是一機部直屬的瀋陽變壓器廠，旁邊有個冶金部直屬的瀋陽冶煉廠；前者需要銅，後者要賣銅；本來一牆之隔可以直接進行商品交換了，但在當時的計劃經濟體制下，卻只能是冶煉廠煉出的銅，由冶金部分配到全國；而變壓器廠需要的銅則由一機部從國內別處調來。
這個現在聽來有些可笑的故事，反映出樸素的道理：落後的、不合理的行政管理體制將成爲經濟發展、企業進步的嚴重障礙。目前，這種不合理的現象已經不存在了，中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議做說明時指出，目前,各級政府仍然管了許多不應該管又管不好的事,而不少應該由政府管理的事卻沒有管好。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展的第十一個五年規劃的建議》指出，加快行政管理體制改革,是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。
“運動員”：經濟前行的“拌腳石”
1978年以來，我國經濟保持了持續高速發展的勢頭，年均GDP增長達到9.4%，但城鄉區域發展不平衡、經濟結構不合理、資源環境問題突出、社會事業發展滯後、就業壓力巨大以及投資盲目擴張、重複建設蔓延、農民收入增長緩慢等深層次矛盾始終伴隨着這一過程。其中一些問題在近些年更加凸顯。
國家發改委體改司司長範恆山認爲，經濟社會生活中這些突出矛盾之所以長期存在且不斷髮展，關鍵是相關的體制機制沒有理順。而其中的許多問題來自於政府行政管理體制不順。例如，社會管理和公共服務職能薄弱、社會事業發展滯後、城鄉區域發展不平衡性增強等問題，與政府機構設置不合理、政府間管理職責不清晰、公共財政體系不健全密切相關；單純注重GDP增長，一味追求“形象工程”、“政績工程”，相應出現投資膨脹、重複建設、地區封鎖，與各級政府事權劃分不清、財權不匹配和不科學的政績考覈體系等緊密相連。
“與此同時，在經過2003年—2005年中國經濟以兩位數的超高速增長後，人們正逐步認識到，繼續實行高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型擴張的增長方式，已難以爲繼，不僅禍及子孫後代，也將對當代中國人的生存和發展構成嚴重威脅。而要轉變經濟增長方式，就必須形成推進轉變的體制機制。這當中，改革政府行政管理體制、轉變政府職能，是最重要的關鍵環節。”中國社會科學院經濟所原所長張卓元指出。
張卓元說，1995年我國在制定第九個五年計劃時，就提出了實現經濟增長方式根本性轉變的任務。但是到目前，我國經濟增長方式並未實現根本性轉變。其原因，除了還存在粗放型擴張的空間以外，主要是社會主義市場經濟體制還不完善，特別是政府改革不到位，政府職能沒有很好轉換。政府擁有過多的資源，充當了許多地方經濟活動和資源配置的主角，嚴重抑制了市場在資源配置中基礎性作用的發揮。據統計，在2003—2004年經濟過熱中，政府支配的投資的比例超過50%。
政府參與資源配置的方式一般有：低價向農民徵用土地、違法佔地和隨意批租土地；違規審批項目；行政壟斷，限制競爭，甚至封鎖市場，強迫使用或消費本地生產的產品；信貸干預，迫使當地銀行等金融機構爲形象工程、政績工程提供貸款和信貸優惠；對生產要素和重要資源產品進行價格管制，壓低價格，使市場信號嚴重扭曲；政企不分，干預微觀經濟活動，包括國有企業和民營企業生產經營活動等。所有這些，都限制和損害了市場配置資源功能的發揮。
由於政府介入經濟活動過深，成爲真正的市場活動參與者和“運動員”，就使政府應履行的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能大大弱化，出現了政府職能的錯位、越位和缺位，也影響了市場有效配置資源的法律法規的建立和完善，經濟活動缺乏應有的規則和誠信以及不斷提升效率的秩序。與此相關，整個社會經濟效益偏低、分配差距加大、腐敗現象嚴重等問題也日益突顯出來。
“裁判員”：社會進步的“助推器”
今年3月底，一場旨在轉變政府職能，提高機關效能，改善發展環境的“效能建設”攻堅戰開始在安徽全省展開。全省491項省級行政許可和審批項目被取消和下放，佔總數的40%以上。這是安徽省歷史上清理行政審批項目規模最大的一次。合肥市市直機關就服務事項、工作作風、辦事效率三個方面通過媒體向社會公開承諾，並將承諾內容納入年度工作目標範圍，嚴格考覈；逾期不能完成的單位，將追究責任。效能建設不僅改變了政府的工作機制和形象，還有力地推動了當地的經濟發展。今年一季度，安徽實現生產總值1212億元，同比增長11%，爲近9年同期最高水平。
今天，不僅是安徽省，改革行政管理體制，轉變政府職能已經不再停留在口頭上、文件中，而是變成了各地、各級政府實實在在的行爲，他們正從過去的“運動員”變成指揮、協調經濟發展的“裁判員”。
那麼，如何能成爲一名優秀的“裁判員”？範恆山提出，好的“裁判員”要積極調整政府管理的範圍，要從宏觀微觀都管、大事小事都抓轉變到主要從事經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來；從直接從事和干預具體經濟活動轉變到有效實施宏觀調控、創造市場機制充分而健康地發揮作用的環境條件上來；從不計代價單純追求經濟的高速增長轉變到促進經濟速度、質量、結構與效益的有機結合，推動經濟社會協調發展、人與自然和諧相處上來。
張卓元說，政府越是從市場參與者角色中退出，就越能發揮其糾正市場失靈的積極作用。因此,政府首先要把資源配置主導權交給市場，致力於履行應由政府履行的職責。包括搞好宏觀經濟調控，保持經濟的穩定；爲市場經濟的健康運行制定必要的法規，並嚴格執法；加強對資源(包括土地)、環境就業、社會保障、安全、衛生、交通等方面的管理，爲社會創造良好的生產和生活環境；努力提供更多更好的公共產品和服務，包括義務教育、公共衛生和其他公用事業服務等。
他說，地方政府熱衷充當經濟活動主角，一味追求GDP的超高速增長的原因，主要是長期以來幹部政績考覈和選拔制度不完善，表現爲以GDP論英雄。因此有效轉變政府職能的前提，就要建立全面評價政府和幹部績效的指標體系。考覈政府和政府官員政績不能只看GDP及其增速，還要看失業率、資源利用效率、環境和生態保護好壞、教育發展水平、社會保障程度、科技創新成果、醫療衛生狀況等。要深化預算管理體制改革，把土地收入和其它各類基金納入預算管理，接受人大和公衆監督，使地方政府不再具有隨意建設形象工程的財力。相關部門要積極研究逐步提高所得稅在稅收中的比重，以減輕各地熱衷於發展重化工業的壓力。
行政管理體制改革勢必涉及到某些既得利益者的利益，因此也就註定了改革的艱難。張卓元建議，要加強對政府改革的總體指導和統籌協調，最好有一個權威的機構對政府改革的內涵和步驟作出規劃，分步實施，並對規劃落實情況加強監督檢查；要由利益超脫機構規劃政府改革，不能靠利益中人來規劃自己的改革。同時要儘快制定規範政府機構、編置、職能和責任的法律法規，將依法行政落到實處。
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