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“中央轉移支付，就像一道水渠，很長很長，從中央到地方再到村子，這中間是滲水的。有的時候水流到地方就沒有了。”
——國家審計署審計長李金華
國家審計署審計長李金華(資料圖片)
6月27日下午，國家審計署審計長李金華向十屆全國人大常委會第22次會議作《關於2005年度中央預算執行審計工作報告》(以下簡稱《審計報告》)。
《審計報告》顯示，在對20個省(區、市)的審計調查中發現：去年，這些省(區、市)本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅爲中央實際補助7733.65億元的44.5%。按照報告中公開的數字，也就是說中央實際補助中有近4300億元未納入省(區、市)本級預算中。
李金華表示，由於年初預算編報不完整，致使預算執行結果與年初預算出入較大，未編入預算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監督。
另據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重複的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元。
近年來，隨着中央財政轉移支付數額的不斷增長，轉移支付的“不透明”狀態，日益引起社會關注甚至質疑。
“不透明”是“跑部進錢”的罪魁禍首
2005年，15箇中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。
“中央給地方多少，爲什麼要給，按照什麼比例，考慮哪些因素，外人一概不清楚。”北京大學財經法研究中心主任劉劍文教授在接受《中國經濟週刊》採訪時說。
相關多媒體音視頻內容[360度]專訪李金華：2005中央財政審計2005年度中央預算執行的審計工作報告審計署公告稱農行違規經營500多億元
劉劍文表示，在轉移支付“不透明”的情況下，就比較容易出現尋租行爲，也會滋生腐敗，包括貪污受賄。此外，資金的使用效率也值得懷疑，無法保障資金能得到最大限度地使用。
也正是由於轉移支付的審批過程透明度低、公開性不夠，“跑部進錢”之風愈演愈烈。
“有的地方爲了一個項目、一件事情，不停地往北京跑。省長跑，副省長跑，下面的人也跑。有的時候如開會期間，很多地方廳局長都集中到北京來。這一方面影響了政府機關的廉潔，另一方面也增加了行政成本。”國家審計署審計長李金華曾公開批評說。
全國人大常委會副委員長成思危也曾笑稱，“我曾經說過，中秋節前北京堵車很嚴重，都是送月餅的。什麼時候中秋節前北京不堵車了，我們的政府工作可能就好多了。”
就在6月27日審計報告發布當日，也有人大常委會委員表示，現在各地方往發改委、財政、科技、交通、農業、水利等部門跑項目的情況越來越嚴重，“根源就在於目前不夠完善的轉移支付制度”。
根據《審計報告》顯示，2005年，15箇中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。對此，李金華表示，這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實，不利於地方政府的管理和人大的監督。一些資金名義上是專項轉移支付，實際用作部門經費或系統內經費補助。
“這些資金是否經過審計，是否列入預算，並不透明！這樣的情況下怎樣可能保證分配公平、財政均等化呢？不可能的事情！”劉劍文教授評價說。
事實上，除資金分配不透明外，專項資金的使用狀況也同樣令人堪憂。
“地方不管項目最終能否建成，只管向中央爭取到錢。而中央的目標也是在分這塊錢。對當地實際情況沒有過多考慮或考慮很少。”審計署財政審計司司長侯凱說。
李金華更是明確指出，轉移支付過程中涉及到的很多人和很多部門甚至就在“吃”一些專項資金。而政府效能的評估現在也還沒有一個明確標準，這樣就出現了在轉移支付中不計成本去花錢的現象。
專項轉移支付也混亂
2005年按項目分配的專項轉移支付有71項，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。
近年來，中央對地方的轉移支付逐年增加。去年，中央財政安排對地方稅收返還和補助支出已達到11484.02億元，佔中央財政總支出的57%，地方財政支出的45%。
“1.2萬億啊！這筆資金管好用好，對中央財政及地方各級政府機構的運轉，意義都很重大！”審計署財政審計司司長候凱感嘆說。
李金華認爲，要對地方進行規範的轉移支付，首先就必須把中央和地方的事權劃得非常清楚，“目前中央和地方政府事權劃分還不夠明晰，轉移支付和投資項目設置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內容重複，加上中央財政統得過細，在預算管理級次多、資金鍊條長、信息不對稱的情況下，不利於加強項目管理，影響中央預算資金的科學使用。”
《審計報告》也顯示，目前部分專項轉移支付項目設置交叉重複、分配製度不夠完善、資金投向較爲分散，參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個。據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重複的問題，涉及資金156.37億元。
而按項目分配的專項轉移支付有71項(不包括預算內基本建設和國債投資項目)，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。
“十萬元以下的項目也需要國家批嗎？”有專家發出了這樣的疑問。
轉移支付透明化的解決之道
目前依據的《過渡期財政轉移支付辦法》只是一個部委規章，其權威性、科學性常常受到各方質疑；是重新立法還是加強監管，學者和專家看法並不統一。
“由於中央政府與地方政府之間事權、財權不清晰，現行財政轉移支付制度缺乏法律權威性等原因，致使我國現行的轉移支付資金分配不科學，中央財政調控權沒有充分發揮均等化功能。”財政部財科所副所長蘇明對《中國經濟週刊》表示。
自1994年實行分稅制以來，爲了平衡中央和地方政府的財力，轉移支付制度的目標非常明確，即將財政的溢出效益轉化爲公共服務的均等化。
儘管對於轉移支付作了許多明確規定，但是對於轉移支付的申請、使用、監管及責任承擔等問題並沒有嚴格的法律規範，目前的轉移支付主要通過《過渡期財政轉移支付辦法》來管理。其部委規章的性質也遭到了多方質疑，認爲財政轉移支付應有專門的法律予以規定。
“理想的設計自然是首先明確中央和地方的事權，然後確定各級政府的財政收支，在明確收入和支出差額的基礎上，由中央補足差額。”蘇明說。不過在蘇明看來，要想把這個設計付諸到實際操作中很難，涉及到多方利益。
“由於缺乏明確的事權、財權劃分，因此無法確定各級政府間的職責。要想規劃財政轉移支付，首先要確定各級政府的公共職能。”劉劍文教授也表達了同樣看法。
“這就涉及到另一部立法《財政收支劃分法》，可以考慮由國務院立法；在單獨立法還不可能實現的情況下，也可以考慮在其他立法中加入財權事權劃分的內容。”劉劍文教授說。
蘇明則表示，“在大的改革還不能發生的情況下，現在要做的是提高轉移支付的透明度，在管理上下大功夫，把分散的管理模式變成集中的管理模式，提高管理效率。”他認爲，對於轉移支付，目前也有一些監管途徑，但這種監督還沒有完全到位。由於轉移支付的渠道多，量大，不可能每一筆都監督，財政自身監督力量還不是很夠。
從現有的法規來看，目前對轉移支付的監督主要有來自財政部門的監督，審計部門的審計，以及人大對預決算的監督。
但是李金華在《審計報告》中明確表示，一些地方政府及其財政部門自覺接受人大監督的意識不強。在轉移支付預算編制問題上，雖然財政部2005年提出了“按上一年執行數或上級下達的預計數編報”的原則要求，但各地在實際執行中仍不規範。
監督仍是一大難題
對此，也有專家提出，設立專門的機構統一管理財政轉移支付。“這個想法太簡單了，不能說新建機構就能解決好這個問題”，對此設想，蘇明這樣迴應。
“這就需要立法監督，社會的監督。社會的監督又包括媒體監督及民衆監督，這就需要充分發揮納稅人的權利，讓納稅人對財政支出進行監督，行使其監督職能。”劉劍文教授對《中國經濟週刊》說。
劉劍文教授認爲，雖然現在的《審計報告》可以看到每年的轉移支付金額，但是卻看不出是如何進行轉移支付的。中央給地方多少錢、這些錢的使用效果都還看不到。立法應該從實體和程序上共同保障轉移支付的透明性，把整個的財政轉移支付制度置於公衆的視野下，讓公衆隨時可以看到。
但是現在的納稅人基本上沒有監督權，也沒有其他立法保證這個權利。“我們現在的法律，如行政訴訟法的修改就應該保證這個權利。”劉劍文說，“納稅人需要對抽象行政行爲也可以提起訴訟的權利。”
前一段時間，在湖南就曾出現納稅人因財政局買車問題向法院提起訴訟的案例，但最終納稅人敗訴。劉劍文表示，這其中一個很重要的理由就是抽象行政行爲不能起訴，所以有關法律需要修改。
“只有賦予了納稅人監督權，才能保證轉移支付的透明。”劉劍文說。
觀點
官員、專家和學者爲轉移支付“透明化”獻策
李金華
國家審計署審計長
蘇明
財政部財政科學研究所副所長
劉劍文
北京大學財經法研究中心主任
轉移支付項目交叉混亂
——應嚴控專項轉移支付項目設置
李金華：在補助地方支出中，專項轉移支付資金使用分散、部門職能及項目內容交叉重複的問題還比較突出，影響資金的使用效益和國家相關政策目標的實現。
今後，要嚴格控制專項轉移支付項目的設置，新增項目須報經國務院批准；對到期的專項轉移支付項目要及時清理，逐步整合現有專項轉移支付項目，統籌安排轉移支付資金；改進資金分配機制，對明顯屬於地方事權範圍內的事項，具體項目的確定交由省級政府辦理。中央主管部門主要通過政策、規劃和必要的監督檢查，指導地方管好用好專項轉移支付資金，促進經濟和各項社會事業發展。
蘇明：要嚴格按照國家政策意圖和事權劃分原則，清理和壓縮現有的專項撥款項目，只有國家鼓勵、並且屬於國家和地方共同負擔的事項，中央才設立專項轉移支付，屬於地方支出責任範圍內的事務，中央不安排專項。
還應取消現有專項轉移支付中名不符實和過時的項目，歸併重複交叉的項目。對已形成地方固定財力的納入一般性轉移支付，嚴格控制專項轉移支付規模。嚴格專項轉移支付審批程序，規範專項轉移支付分配辦法。
另外，已有的中央財政專項轉移支付過多地要求地方財政有相應的配套資金。這直接導致未能拿出足夠財力配套、但實際上更需要專項資金支持的地方不能拿到項目，只好採取虛報數字的做法，影響了專項轉移支付目標的實現。因此，專項轉移支付項目的確定，有必要根據實際情況，適當放棄需要地方配套資金的要求。
劉劍文：中央部委只有經人大授權批准，將資金列入預算，纔可以把錢下撥給地方政府。若不經過人大批准就下撥，那麼部委的“權力”太大了，也沒人監督，這種行爲並不規範。
所以應有法律對轉移支付做出全面的規範，各部門依照法律辦事，違法者予以追究責任。
轉移支付透明度不高——轉移支付數額應與資金利用實績掛鉤
李金華：由於目前中央補助地方支出預算編制還比較粗放，透明度還不高，既不利於中央財政科學有效地管理和分配這部分資金，也不利於地方人大和政府加強監督管理。
因此，各部門要圍繞“十一五”規劃戰略目標，通過制定科學的發展規劃和年度計劃，建立和完善滾動項目庫，切實細化部門預算；財政部要在試點的基礎上儘快建立科學合理的支出標準和預算定額，增強預算分配和執行的透明度。加大中央部門預算執行責任，實行必要的問責制和項目預算績效評價制度，強化預算約束，提高預算執行效果。
蘇明：中央財政在加大轉移支付力度，規範一般性轉移支付辦法的同時，應繼續安排一部分資金作爲獎勵和補助，與轉移支付資金利用實績掛鉤，引導省級政府儘量多地將中央財政轉移支付資金及自身財力分配落實到基層財政，完善省級對下的轉移支付制度。
實行以獎代補政策，建立激勵約束機制與監督考評體系。進行專項轉移支付的國庫集中支付和政府採購試點，加強專項轉移支付的監管。研究建立地方政府支出安排的績效評價體系，確保轉移支付資金用於基本公共服務領域。
制定明確條例最大程度上保障財政轉移支付的效率
劉劍文：我們可以設想由國務院首先制定一個條例，在條例裏面對財政轉移支付的一些基本原則、程序(包括一般轉移支付及特殊轉移支付的條件和程序)、機構設置、監督還有法律責任問題做出明確的規定。待其成熟再由人大起草法律。這樣其效力既高於原有的行政法規，立法程序上也相對簡單。
此外，在新立法條件不成熟的情況下，也可以考慮修改現有法律，在已有法律中完善轉移支付的相關問題。
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財政轉移支付也稱財政轉移支出，本意是財政資金轉移或轉讓。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。一般稱的財政轉移支付，是指中央政府向地方政府的財政資金轉移，是中央政府支出的一個重要部分，是地方政府重要的預算收入。我國現行的財政轉移支付是在1994年分稅制改革基礎上形成的,爲了解決地區收支均衡的問題，國家逐步試行了轉移支付制度。目前我國的財政轉移支付主要包括三個部分：一是稅收返還，因爲有一定的計算公式可循，相對於其它轉移支付方式來說較爲規範和透明；二是一般性轉移支付，具體包括彌補分稅制改革以前收支差額的轉移支付或分稅制補差、過渡時期轉移支付、少數民族地區補助、公務員增資補貼、其他一般轉移支付；三是特殊轉移支付，這一部分目前透明程度較差、隨意性強。
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