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編者按：二十八年前，當中國開始打開國門，並且尊重常識啓動改革之時，還很少有人意識到這意味着什麼。與其說當時的決策者已經制定了一個清晰的大戰略，還不如說是過去的經驗教訓太深了。在缺乏理論指導的情況下，中國選擇了走一步看一步的模式，也被形象的稱爲“摸着石頭過河”。
如今，中國經濟已經有了長足的進步，日益成爲了世界經濟體系中不可忽視的一個組成部分。同時，收入分配差距和環境污染等新問題也逐漸成爲了人們關心的熱點。但很少有人會否認，中國依賴於常識和經驗的改革已經“抓住了不少的貓”。
近年來針對經濟學家以及改革的種種爭論，一方面是對改革以來新問題沒有得到及時處理的一種反映；一方面也誠如作者所言，“導轉軌經濟的理論過於簡單化，有過多意識形態色彩”。相關於注重邏輯一致的經濟學理論來說，現實無疑要複雜得多。尤其是對於今天的中國經濟，不但國內各種經濟社會問題錯綜複雜，60%以上的外貿依存度也顯示出中國龍的呼吸將與世界形成緊密的互動。
晚清以來，中國人一直希望實現民族自主和國家富強。如今第一個目標已經實現，而第二個目標仍是“革命尚未成功，同志仍需努力”。也許，二十八年前邁出第一步需要更多的勇氣，今天面對更加複雜的局面，更需要智慧。
樓繼偉簡介
·1998年4月至今國家財政部黨組副書記、副部長
·1995年9月到1998年3月貴州省副省長
·1992年2月到1995年7月國家體改委宏觀調控體制司司長
·1988年10月到1992年2月上海市經濟體制改革辦公室副主任
·1988年4月到1988年9月中國社科院財經物資經濟研究所成本價格室主任
·1984年12月到1988年4月國務院辦公廳調研室財經組研究室主任科員、副組長
·1982年2月到1984年12月中國社會科學院數量經濟系研究生
·1978年2月到1982年2月清華大學計算機系本科生
·1973年2月到1978年2月首鋼總控室、北京自動化研究所工人
·1968年2月到1973年2月南海艦隊4009部隊戰士
·生於1950年12月
當前中國經濟高速發展，人民生活水平不斷提高，已經積累了比較多的國民財富和財政實力，並且形成了市場經濟體制，但同時也面臨諸如收入分配差距、區域經濟差異、環境污染等很多需要解決的問題，建設和諧社會的要求非常符合當前中國的實際，問題是面臨的不和諧問題究竟應當怎麼解決。現在很多學者都在對中國的改革道路進行反思，有的認爲我們的路走錯了，造成了目前的不和諧。這確實是要認真加以回顧和思考的重大問題。
一、改革需要爲自身開闢道路
中國的改革策略與很多東歐轉軌國家不太一樣，但是我不認爲整個過程是有意設計的。從整個決策過程可以看出，中國改革實際是“摸着石頭過河”一步一步走過來的。
從1978年開始，先是農村的改革，到了1983年開始醞釀城市的改革，其核心是經濟體制整體如何改革的問題。1984年黨的十二屆三中全會提出建立有計劃的商品經濟，確立的運行模式是“國家調節市場，市場引導企業”。這種模式既可以理解爲國家調節總需求、制定遊戲規則，由市場配置資源；也可以理解爲國家調節價格、利率等市場參數，進而配置資源。無論現在怎麼看，我認爲在當時的歷史背景下這個概括是最好的，既強調市場、也強調政府，最能夠被各方面接受，爲改革試驗留下了空間。
既然改革的策略是“摸着石頭過河”，衡量改革成敗的首要標準就不是實現了某種體制，而是帶來了多少國民福利。農村改革的三條主要措施是實行聯產承包制、取消種植計劃、大幅度提高糧食價格同時讓其它農產品價格自由，這些措施是在農村和農業領域引入市場經濟，但判定農村改革成功的標誌是農民收入提高了，農產品告別了短缺時代，市場供應豐富。國民福利增進的事實，爲市場取向的改革開闢着道路。
1984年進入整體改革之後，仍然需要改革爲自身開闢道路。那麼，下一步改革是什麼？是價格改革優先還是企業改革優先？二十多年前有過很深刻的討論，當時在內部進行的討論比較多。我們可以從公開發表的文章看出，一種觀點是價格改革優先，認爲首先必須讓價格反映供求，進一步要讓價格自由，讓市場發揮作用，從而導致資源配置效率的提高和國民財富的積累。另一種觀點是企業改革優先，認爲即使價格給出信號，但如果企業(當時還是以國有企業爲主)不改革，企業對價格信號不敏感、不反映價格信號，價格引導也就不起作用，所以必須首先要對企業進行改革。
到底如何選擇改革的優先次序，這就要考察中國改革的微觀基礎。就價格改革優先而言，我們不是沒有微觀基礎。中國的計劃經濟從來就不是蘇聯那樣高度統一的計劃經濟，而是適度分散、多層委託、分層管理的。國有企業也不都是在中央政府直接管理下的企業，而是分多個不同的層次管理的。況且1978年以來也進行了一部分企業方面的改革，比如說把比較多的利潤留在國有企業。這就導致中國的國有企業即便在改革早期對價格信號也是敏感的，他們有追求利潤的激勵。把價格改革放在優先位置，市場配置資源的微觀基礎是存在的(儘管它是以弱激勵的形式存在)，可以保證資源配置效率的提高。進一步看，我們應確保個人、企業、國家的利益都得到增進，從而使收入分配得到改善，因此價格改革應同稅收、財政改革配合進行。
如果採取企業改革優先，在價格信號紊亂的條件下將無法保證資源的正確配置，同時還會遇到另外一個問題。從計劃經濟轉向市場經濟，需要包括社會意識、人與人之間的關係等多方面的制度轉換。如果把意識形態也認爲是制度，那麼真正能夠起作用的企業改革當時是在意識形態方面有所突破，比如，國有經濟要退出一些經濟領域等。冒很大的風險而效果又不確定的改革是不可取的。我覺得當時的決策者認識到了這一點，在1986年開始了以價格、稅收和財政爲主的改革，中央成立了一個很高層次的領導小組，我當時是其中的財稅組負責人之一。1987年這個小組的工作停了一年，到了1988年又進行了新一輪的價格改革。但這次改革在改革配套上有一個問題：搞價格改革必須要有從緊的貨幣政策，而1987年下半年開始貨幣政策是極度鬆弛的，在這種情況下改革肯定要冒通貨膨脹的危險。事實證明，1988年價格改革馬上就引起了通貨膨脹。我認爲後來的政治風波與1988年改革時鬆馳的貨幣政策，以及由此造成的通貨膨脹是有一定關係的。
1991年整個國民經濟出現衰退，經濟增長大約1%，可能還是負的。這也帶來了一個好處，那就是價格自然地放開了，基本上取決於市場。以這種方式完成的價格改革也留下了一些缺陷，主要是稅收體系、中央與地方的財政關係這樣一些最根本的制度極度落後，沒有進行有效的配套改革。當時的稅收體系還是以固定價格爲基礎的，全國每年的財政收入增量只有200億到300億元人民幣，不如現在一個星期的收入。中央財政極度空虛，需要向全國各地借錢維持日常的開支。因此，1993年又醞釀進行價格，稅收、財政的改革。這是一次系統性、根本性的改革。改革結果是非常好的，現在財政收入之所以有這麼快的增長，跟那次改革打下的底子有很大的關係。當時確定下來有管理的浮動匯率制度一直延續至今，在當時則是非常激進的改革，冒了很大的風險，也有過激烈的爭論，因爲當時外匯儲備最少的時候還不足100億美元，這種情況下是否實現可兌換？是不是要有實力才能進行可兌換？決策者接受了這樣一種觀點，就是如果把機制、匯率搞對，自然就會有外匯儲備，改革前儲備的多少並不是決定性的。
總之，市場經濟基礎在中國的形成是來之不易的，造就了中國今天的繁榮，也是今後加強薄弱環節的制度基礎和物質基礎。從歷史回顧中我們還可以看出，中國改革並不總是“自覺”的，是一個不斷學習和艱難探索的過程，重要的是改革帶來了非常快的經濟發展，使得國民福利和人民實際利益不斷提高，改革變成了發展的動力，也爲自身開闢了道路。
二、中國走的是市場化道路
如前所述，中國改革的策略是“摸着石頭過河”，改革爲自身開闢道路，但從外界看，中國的改革道路不是那麼清晰。例如，對於中國的改革軌跡，西方學者有一種叫“北京共識”的表述，實際上，“北京共識”只是描述一種現象，表示中國是保持着自己獨立的政策，同時實現了高速的經濟增長和社會進步，它不是一個結構性的分析框架。儘管“華盛頓共識”受到很多批評，但它是一個可利用的分析框架，它表明建立市場經濟必須要有三個方面：宏觀經濟的穩定、市場化、對外開放。市場化的概念不太一致，但基本上包括三點：自由進入、企業改革、價格要反映供求關係。
客觀地分析，“華盛頓共識”要求的三點其實在中國都實現了。中國的宏觀經濟一直比較穩定，財政政策也很謹慎，經濟的繁榮很大程度上得益於決策的自由，即個人決策的自由，價格基本上決定於市場。國有經濟成分佔國民經濟的比重也並不高，只有30%左右，而且其中相當多是上市公司，已經與傳統的計劃經濟時候的國有企業不一樣了。中國經濟也是非常開放的，一直在走對外開放的道路。
前不久我在《比較》雜誌上發表過一篇關於中俄改革發展比較的文章，講到從古典或新古典經濟學的角度來看，華盛頓共識所提出來的三點是對的，的確是市場經濟的三個基本要素。當然，我們知道現在國際上一些經濟學家們不願再談論“華盛頓共識”，認爲它是一個很不正確的概念，在東歐轉軌國家造成了災難性後果。我的分析是，如果將“華盛頓共識”作爲改革策略，會出現大的失誤，問題就在於將目標當作過程，沒有考慮“華盛頓共識”所需要的那些假設。這些假設都是大家熟知的，比如說信息無限獲得、無需成本，以及單調的生產函數等等假定，但實際上一個計劃經濟國家基本上是不符合這些假定的。其次，它把制度定義得太狹窄了，沒有看到除了資源配置方式是一種制度之外，決定資源配置的制度是很多的，包括前面提到的意識形態也是一種制度。一個簡單的例子是稅收制度，在計劃經濟時期主要靠企業向國家交利潤來維持國家收入，後來轉變爲上交稅利，稅指的是增值稅、消費稅，利是指所得稅，實際上國有企業是不交利潤的。現在對稅利的說法越來越少了，但是從這個表述可以看出過去傳統的痕跡。這就表明，一個國家從完全控制資源的分配，轉向以市場配置資源爲基礎、由個人做出經濟決策的制度，如果原來的國家收入徵集制度不作改變，財政是要崩潰的。再比如，過去經濟運行不需要合同，計劃的制定者對下面是指令而不是合同，市場經濟運作則需要一個合同制度。總之，從國家配置資源方式下國家控制信息的收集和管理的體系，轉向制度決策和市場配置資源的制度，需要機制和制度的建設。中國在這方面恰恰是走對了，我們強調了這一方面，而“華盛頓共識”把結果當作過程，即同時必須要進行剛纔說的三個方面的改革，它忽略了這三者發揮作用所需要的環境，以及信息傳遞模式、作用模式轉換的成本和時間，因而引發了災難性的改革後果。
相對東歐轉軌國家而言，中國改革是比較成功的，但這條道路並非是有意設計的，實際上有一些方面在改革早期並不是主動的。現代經濟學的一些理論和分析方法，很多是在上個世紀90年代以後才逐漸介紹到中國來。慶幸的是，我們的很多做法從現代經濟學上都可以找到一些理論根據，可以說我們是實事求是地判斷形勢，主動尋找、效果驅動，走對了一條路。
近半個世紀以來，從最早期的華盛頓共識所描述的框架到現代的宏觀經濟學、微觀經濟學，經濟學有了很大的發展，而中國是自覺和不自覺的應用了這些發展，包括信息經濟學、制度經濟學、發展經濟學的一些理論都可以在中國看到它的實踐。西方經濟學家拿來指導轉軌國家的那些藥方卻沒有采用經濟學新的發展成果，用的是最傳統、最古老的東西。而現代經濟學一些新的發展成果往往是分析那些所謂更適合於古典經濟學假設的成熟市場，恰恰在最有用武之地的經濟轉軌國家使用得最少，指導轉軌經濟的理論過於簡單化，有過多意識形態色彩。我在愛丁堡大學講過，這不能不認爲是經濟學家的悲哀。
三、在更大範圍推進改革
當前中國經濟社會發展中出現的很多問題，與所走的道路有關。我們應當比較快地實現包括利率、匯率和商品等價格的自由，應當更快地實現市場的自由進入，但是有的改革拖的時間比較長，除了資源配置效率上的問題以外，收入分配上也會出現很多問題。現在需要補課。
社會主義和諧社會新要求的提出，對財政部門的壓力很大。總體上來看，中國經濟和社會發展不平衡，經濟的發展比較快，而公共產品的提供比較薄弱，我們要補上這一課。這時候，我們要看財政能做什麼，或者是國家能做什麼。我們必須要分清楚市場和政府的作用，兩者的邊界在什麼地方。還有初次分配和再分配領域，財政主要在再分配領域發揮作用，在初次分配領域只能起到輔助的作用。再分配主要是解決收入分配中的起點公平，例如，農村義務教育由國家負擔經費。初次分配是否公平，主要取決於過程公平，它是指每一個人進入市場的機會是不是平等的，競爭是不是平等的。過程的公平在相當大的程度上要靠各個領域的改革，財政應積極地推動這些改革。
構建社會主義和諧社會，需要理順各級政府的職能劃分，進而促進均衡發展，提高政策的一致性、有效性。財政與這一領域有着密切的關係。在世界範圍比較，中國政府的分權程度是最高的，是世界上最分權的國家。除了外交、國防之外，幾乎所有的事務我們分不清哪些是中央職能、哪些是地方職能，基本上都是各級政府合作。從公務員的比例來看，歐洲國家中央公務員佔全國公務員的比例在30%以上，最爲分權的美國佔16%到17%，而中國中央政府只有3萬多人，加上執行機構大概是50萬人，中央公務員比例不足7%，比美國的中央公務員比例還低10%，是全世界最小的中央政府。如果比較財政支出比例，歐洲國家中央財政支出佔全國財政支出的比例爲50%到60%，英國佔90%，美國將近50%，中國只佔24%。從這兩個比例關係看，中國是高度分權的，大量的政府事務交由地方政府去完成。但是，我們又非常的集權，每一件事中央政府都可以對最基層的政府確定政策，一些體現國家意志的事情要地方去做，往往地方沒有興趣，結果是做不好的，而地方有興趣的事情又沒有足夠的資源。這種現象十分普遍，造成了政策的一致性、有效性水平低下。政府職能劃分以及運行機制的改革，既是財政改革，也是政治改革，更是更高層次政治改革的基礎。最近從國家發佈的文件可以看到，我們有很好的改革指導原則，問題是如何進行操作。
回顧改革歷程，更清楚地看到我們是在什麼樣的基礎上構建社會主義和諧社會，更能認識到僅僅是經濟改革確實已經不夠了，我們要在更大範圍來考慮改革問題。今天我提出這些問題供大家參考，希望大家用掌握的理論結合中國的實際，深入研究，得出一些有價值的結論。
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