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國務院有關部門負責人就《大中型水利水電工程建設徵地補償和移民安置條例》有關問題答記者問
日前，國務院對1991年頒佈的《大中型水利水電工程建設徵地補償和移民安置條例》(以下簡稱現行條例)作了全面修訂，新的《大中型水利水電工程建設徵地補償和移民安置條例》(以下簡稱新條例)將於2006年9月1日起正式施行。爲準確理解新條例立法精神，近日，記者就相關問題採訪了國家發展改革委、水利部、國務院法制辦等有關部門負責人。
問：爲什麼要對現行條例進行修訂？
答：大中型水利水電工程建設徵地補償和移民安置，關係到全國廣大移民的切身利益，關係到經濟發展和社會穩定，黨中央、國務院歷來高度重視移民工作，先後出臺了一系列政策措施。現行條例施行十多年來，對規範徵地補償和移民安置工作、促進水利水電工程建設發揮了積極的作用。
十六大以來，黨中央、國務院就解決“三農”問題、統籌城鄉發展、建設和諧社會等作出了一系列重大戰略決策，這對大中型水利水電工程建設徵地補償和移民安置工作提出了新的更高的要求。在這種形勢下，1991年制定的現行條例暴露出補償補助標準偏低、移民安置程序不夠規範等問題。爲了給新時期的移民工作提供有效的法律保障，切實維護移民合法權益，水利部會同有關部門在認真總結實踐經驗的基礎上，根據土地管理法和水法有關規定，起草了現行條例的修訂草案，報請國務院審批。法制辦在修改審查工作中，堅持保護移民合法權益、維護社會穩定、落實科學發展觀的指導思想，先後五次徵求了有關部門和省級人民政府意見，多次到地方調研，在此基礎上，會同有關部門對修訂草案進行了反覆的研究、協調和修改，報國務院常務會議討論通過。
新條例共8章63條，從保護移民合法權益、維護社會穩定的原則出發，明確了移民工作管理體制，強化了移民安置規劃的法律地位，特別是對徵收耕地的土地補償費和安置補助費標準、移民安置的程序和方式、水庫移民後期扶持制度以及移民工作的監督管理等問題作了比較全面的規定。
問：新條例對補償補助問題作了哪些規定？
答：徵地補償和移民安置補助是移民工作的關鍵環節，建立科學合理的補償補助制度，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要體現。針對目前水利水電工程建設補償補助標準偏低、範圍偏小、標準不統一等問題，按照中央在“三農”問題上“多予、少取、放活”的基本方針，新條例對補償補助作了以下規定：
1、提高並統一徵收耕地的補償補助標準。新條例規定，大中型水利水電工程建設徵收耕地的，土地補償費和安置補助費之和爲該耕地被徵收前三年平均年產值的16倍，如果按照16倍的標準補償補助，仍不能使移民保持原有生活水平的，經項目審批或者覈准部門同意，可以進一步提高標準，即絕大部分水利水電工程移民今後都是統一按照16倍的標準進行補償補助。這樣規定的主要考慮在於：一是，1999年修訂施行的土地管理法規定，建設徵收耕地的，土地補償費標準爲耕地被徵收前三年平均年產值的6至10倍，安置補助費標準爲耕地被徵收前三年平均年產值的4至6倍，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省級人民政府批准，還可以增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費總和最高不得超過30倍。土地管理法的修訂，加上經濟社會的發展使高速公路、商品房開發等建設項目的徵地補償補助標準有了較大幅度的提高，與之相比，現行條例規定的補償補助標準偏低。二是，由於現行條例沒有規定統一的補償補助標準，實踐中出現了一個工程一個補償補助標準的問題，甚至同一地區、同一項目補償補助標準也不統一，引發移民攀比心理，影響了工程建設的順利進行和社會穩定。三是，在南水北調工程等建設徵地中，已經採用了16倍的補償補助標準，實踐證明效果較好，移民基本滿意。新條例按照土地管理法規定的上限提高並統一了補償補助標準，既有利於維護移民利益，也有利於解決現實中補償補助不平衡的問題，是對實踐成功經驗的總結，充分體現了黨和政府對移民利益的關心與照顧。
對於徵收耕地以外其他土地的補償補助標準以及被徵收土地上零星樹木、青苗的補償標準，新條例授權按照工程所在省、自治區、直轄市的規定執行。
2、適當擴大對移民財產的補償補助範圍。根據近幾年一些地方移民工作試點的經驗，新條例規定：一是，被徵收土地上的附着建築物，按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則補償。二是，移民遠遷後，在水庫周邊淹沒線以上屬於移民個人所有的零星樹木、房屋等，由於不在工程佔地範圍內，按照現行條例是不予補償的，但考慮到移民不可能將這些財產帶走，新條例將其也納入了補償範圍。三是，對於補償費用不足以修建基本用房的貧困移民，還要給予適當補助。
3、落實補償補助資金來源，規範補償補助資金的發放。實踐中補償補助資金來源和發放制度不夠規範，個別工程將土地補償費直接發給移民個人，導致移民土地補償費用完後生活無着，個別工程在移民個人財產補償費發放中環節過多，剋扣、挪用現象嚴重，甚至拖欠補償補助資金。爲了兼顧移民現實利益與長遠利益，新條例規定：一是，爲了確保補償補助制度落到實處，徵地補償和移民安置資金列入工程概算。二是，搬遷費以及移民個人房屋和附屬建築物、個人所有的零星樹木、青苗、農副業設施等個人財產補償費，由移民區縣級人民政府直接全額兌付給移民。三是，土地補償費、安置補助費，由安置區縣級人民政府與承擔安置任務的村民委員會等簽訂協議，按照妥善安排移民生產生活的原則，落實資金的發放。
問：新條例對安置問題作了哪些規定？
答：科學、規範的安置工作是維護移民合法權益、保障工程建設順利進行的重要前提，按照提高移民工作效能、創新工作方式、增強工作透明度的指導思想，在總結實踐經驗的基礎上，新條例作了以下規定：
1、規範移民安置規劃的編制程序，強化移民安置規劃的法律地位。大中型水利水電工程涉及的範圍廣、移民數量大，因此，對移民安置工作進行科學規劃並認真執行是至關重要的。但是，在實踐中，一些工程由於對移民安置沒有編制規劃，或者規劃編制不科學、執行不嚴格等原因，致使移民安置工作難以開展，遺留問題多，甚至需要進行二次搬遷。爲解決這些問題，新條例規定：一是，建設大中型水利水電工程必須編制移民安置規劃，經省級移民管理機構或者國務院移民管理機構審覈後，與項目可行性研究報告、項目申請報告一併報請審批(覈准)。爲提高移民安置規劃的科學性，新條例還對編制規劃的指導思想、應當遵循的基本原則和程序等作了詳細規定。二是，經批准的移民安置規劃應當嚴格執行，不得隨意調整或者修改；未編制規劃或者規劃未經審覈的，不得批准項目開工建設，不得爲其辦理用地等有關手續；按照規劃必須搬遷的移民，無正當理由不得拖延或者拒遷，已經安置的移民不得返遷。三是，移民安置達到階段性目標和移民安置工作完畢後，省級人民政府或者國務院移民管理機構應當組織有關單位進行驗收，移民安置未經驗收或者驗收不合格的，不得對工程進行階段性驗收和竣工驗收。
2、創新移民安置工作方式，規範移民安置資金的支付程序。鑑於目前移民工作中政府、項目法人、移民之間權責關係不夠清晰，移民資金使用不夠規範等問題，爲了提高工作效能、減少爭議、保護移民合法權益，在總結實踐經驗的基礎上，新條例規定：一是，項目法人應當根據移民安置規劃，與移民區和移民安置區所在的省級人民政府或者市、縣人民政府簽訂移民安置協議；簽訂協議的省級、地市級人民政府還可以與下一級人民政府簽訂移民安置協議，明確各自權責關係。二是，簽訂協議的地方人民政府應當根據移民安置規劃，在與項目法人充分協商的基礎上，組織編制並下達本行政區域移民安置年度計劃，項目法人應當按照年度計劃以及安置進度，將資金支付給與其簽訂協議的地方人民政府，由安置區人民政府統一用於安排移民生產生活。
3、明確移民安置形式，加強安置資金的使用管理。根據實踐中農村移民在本縣集中安置、在本縣分散安置、在省內跨縣安置或者跨省安置、自願投親靠友等幾種不同的安置形式，新條例規定：一是，農村移民在本縣通過新開發土地或者調劑土地集中安置的，縣級人民政府應當將土地補償費、安置補助費和集體財產補償費直接全額兌付給該村集體經濟組織或者村民委員會。二是，農村移民分散安置到本縣其他村的，應當由移民安置村與縣級人民政府簽訂協議，按照協議兌付土地補償費、安置補助費。三是，農村移民在本省跨縣或者跨省安置的，項目法人或者移民區地方人民政府應當及時將資金交給移民安置區地方人民政府，由安置區人民政府統籌安排移民的生產和生活。四是，移民自願投親靠友的，應當由本人向移民區縣級人民政府提出申請，並提交接收地縣級人民政府出具的接收證明；移民區縣級人民政府確認其具有土地等農業生產資料後，應當與接收地縣級人民政府和移民共同簽訂協議，將土地補償費、安置補助費交給接收地縣級人民政府，統籌安排移民的生產和生活。
4、提高移民對安置工作的參與程度，切實保護移民權益。爲了保證移民的要求和意願得到及時反映，擴大移民的知情權、參與權和監督權，減少糾紛、化解矛盾，新條例規定：一是，編制移民安置規劃大綱和移民安置規劃，應當廣泛聽取移民和移民安置區居民的意見，必要時應當採取聽證的方式；移民實物調查應當全面準確，調查結果應經被調查者簽字認可並公示。二是，移民區和移民安置區縣級人民政府應當將工程徵收的土地數量、土地種類、補償範圍、補償標準和金額以及安置方案等向羣衆公佈，羣衆提出異議的應當及時覈查，不準確的事項應當改正，覈查無誤的應當及時向羣衆解釋；有移民安置任務的鄉(鎮)、村應當將資金收支情況張榜公佈，接受羣衆監督。三是，土地補償費和集體財產補償費的使用方案應當經村民討論通過；農村移民住房由移民自主建造，有關地方人民政府或者村民委員會應當統一規劃宅基地，但不得強行規定建房標準。
此外，由於農村移民沒有最低生活保障，一旦失去土地，就會失去賴以生存的根基，將會帶來諸多社會問題，影響社會穩定，因此，新條例特別強調對農村移民應當堅持農業生產安置爲主，保證移民擁有與安置區居民基本相當的土地等農業生產資料。
問：新條例對移民後期扶持問題作了哪些規定？
答：大中型水利水電工程建設移民數量多、安置資源有限，要實現移民生活逐步達到當地農村平均水平的目標，國家決定調整移民後期扶持政策。爲此，新條例作了以下規定：
1、建立後期扶持規劃制度。移民安置區縣級以上地方人民政府應當編制水庫移民後期扶持規劃，報上一級人民政府或者其移民管理機構批准後實施；經批准的規劃是後期扶持工作的基本依據，應當嚴格執行；未編制後期扶持規劃或者規劃未經批准，不得撥付後期扶持資金。
2、明確後期扶持的對象。由於受搬遷安置影響程度深，加上安置區環境容量狹小、經濟社會發展水平相對較低等原因，水庫農村移民貧困問題比較突出，因此，後期扶持主要針對大中型水庫農村移民。
3、規範後期扶持具體形式。後期扶持資金能夠直接發放給移民個人的，應當儘量發放給移民個人，用於移民生產生活補助；也可以實行項目扶持，用於解決移民村羣衆生產生活中存在的突出問題；還可以採取兩者相結合的方式。此外，各級人民政府在交通、能源、水利、教育等基礎設施建設方面，應當對移民安置區予以照顧，國家在移民安置區和工程受益地區興辦的生產建設項目，應當優先吸收移民就業。
至於後期扶持的具體標準、期限和資金的籌集、使用管理等，均依照《國務院關於完善大中型水庫移民後期扶持政策的意見》執行。
問：與現行條例相比，新條例在其他方面作了哪些修改與完善？
答：1、完善移民工作管理體制，落實移民工作責任制。統一、明確的管理體制是移民工作順利開展的組織保障，針對實踐中存在的多頭管理、職能不明、責任不清、力量薄弱等問題，爲了與正在進行的移民管理體制改革相銜接，給整合移民管理機構、統一管理移民工作留出法律空間，新條例規定，移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣爲基礎、項目法人蔘與的管理體制，國務院水利水電工程移民行政管理機構負責全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監督，省級人民政府規定的移民管理機構，負責本行政區域內移民安置工作的管理和監督。
2、加強監督管理，確保法律制度得到切實遵守。針對實踐中個別水利水電工程在移民安置工作中方法簡單、忽視甚至損害移民合法利益等問題，爲了從制度上規範政府行爲，切實保護移民利益，維護社會穩定，新條例規定：一是，國家對移民工作實行全過程監督與評估，有關地方人民政府和項目法人應當採取招標的方式，共同委託有監督評估專業技術能力的單位對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監督評估。二是，國家對移民資金實行稽察制度，對有關人民政府及其部門的負責人依法實行任期經濟責任審計，各級審計、監察機關應當依法加強對移民資金撥付、使用和管理情況的審計和監察。三是，明確規定了應當追究法律責任的違法行爲，加大了處罰力度，尤其是對各級人民政府及其有關主管部門的工作人員設定了嚴格的法律責任。
問：爲了貫徹實施好新條例，我們需要注意什麼問題？
答：1、深入開展新條例的學習和宣傳教育工作。有關部門和地方人民政府要組織工作人員認真學習新條例，同時要利用廣播、電視、報刊等多種形式，向移民和工程建設單位廣泛深入宣傳新條例有關制度和國家對移民的後期扶持政策，釋疑解惑，引導視聽，避免因爲政策的調整及對政策理解上的偏差引起不必要的社會波動，爲新條例的實施打好基礎。
2、儘快完成配套地方性法規、規章和規範性文件的清理工作。新條例出臺是我國移民工作政策的一次重大調整，有關部門和地方人民政府要對相關的規章和文件進行認真清理，凡是和新條例牴觸的，要儘快修改、廢止，涉及到地方性法規的，要及時向地方人大提出修改、廢止的建議；新條例要求有關部門和地方制定配套規定的，一定要儘快研究出臺。各級法制機構要切實負起責任。
3、加強執法和監督，將新條例規定的各項制度落到實處。新條例的頒佈施行，是黨中央、國務院以人爲本、執政爲民理念的具體體現，各級地方人民政府一定要深刻認識到移民工作的重要性，以新條例的實施爲契機，進一步加大對移民合法權益的保護力度，督促工程建設單位履行法定義務，將移民工作抓實、抓好。
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