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爲進一步加強國土資源保護和合理利用的基礎工作，不斷提高國土資源管理水平和執政能力，依據《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》、《國土資源“十一五”規劃綱要》等，結合全國地籍管理實際，制訂《地籍管理“十一五”發展規劃綱要》。
一、地籍管理面臨的形勢
“十一五”期間是貫徹落實科學發展觀，全面建設小康社會的關鍵時期。建設資源節約型、環境友好型社會，大力推進小康社會建設，對國土資源管理提出了新的更高要求。地籍管理是國土資源管理的基礎，是嚴格土地管理的重要保障，是保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的重要手段。在圓滿完成地籍管理“十五”計劃的基礎上，“十一五”期間，地籍管理將加快由傳統地籍向現代地籍轉變，基礎和保障作用將得到更充分地發揮，從而更加科學、有效地爲國土資源管理服務，爲建設小康社會服務，爲實現經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步服務。
(一)地籍管理在“十五”期間取得重大進展
“十五”期間，全國地籍管理按照《地籍管理“十五”計劃綱要》確定的目標和任務，不斷加強土地產權管理和地籍基礎建設，積極推進“三個邁進”，地籍管理各項業務工作取得新進展，爲國土資源管理提供了可靠的產權服務和有效的數據支撐。
——土地產權管理制度建設得到加強，土地登記覆蓋面不斷擴大。到2005年末，國有土地使用權累計初始登記發證3493萬本，覆蓋率達到85%；集體土地使用權累計初始登記發證16451萬本，覆蓋率達到73%，集體土地所有權累計初始登記發證118萬本，覆蓋率達到51%；累計調處土地權屬爭議12.3萬起。制訂下發了《土地登記資料公開查詢辦法》，各地全面開展了土地登記信息查詢服務。
——基本建立了土地調查統計制度，地籍信息化水平明顯提高。完成了耕地後備資源調查；城市市區地籍調查完成86%，建制鎮地籍調查完成64%；每年堅持開展土地變更調查統計，按時向中央報告全國土地利用變化情況；土地統計數據服務範圍不斷擴大。1453個縣(區、市)完成1：1萬土地利用數據庫建設；817個縣(區、市)建成了地籍信息系統。
——土地遙感監測範圍不斷擴大，提升了國土資源管理的科技水平。完成了全國重點地區土地利用動態監測；完成了環北京地區資源與生態環境監測；監測成果得到較好地應用。
——在不斷總結各地典型經驗的基礎上，大力開展土地調查、登記、統計制度的調查研究，積極推進調研成果的轉化，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》中明確提出，要建立統一的土地分類、調查、登記和統計制度。
(二)地籍管理面臨着機遇和挑戰
“十一五”時期，地籍管理面臨着更大的機遇和挑戰：
一是進一步完善社會主義市場經濟體系，需要構建現代土地產權制度作爲基礎保障之一，爲地籍管理提供了廣闊發展空間。二是建設社會主義新農村，需要更加有效、全面地保護廣大農民的合法土地權益，維護農村社會穩定，爲地籍事業提供了良好的發展機遇。三是土地管理參與宏觀調控，把好土地“閘門”，推進節約、集約利用土地，需要全面、現勢的地籍成果作爲支撐和依據，對地籍工作提出了新的更高要求。當前，地籍管理還存在以下問題，一是土地權利體系有待於進一步改革和完善，土地統一登記存在法律上的障礙，農村土地登記進展困難；二是地籍基礎工作缺乏有效的經費保障；三是土地調查統計數據的權威性不夠，地籍成果的應用範圍不廣，地籍管理的產權優勢、數據優勢、技術優勢、文化優勢尚未充分發揮。
二、“十一五”時期地籍管理的指導思想、規劃目標和主要原則
(一)指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想爲指導，全面貫徹落實科學發展觀，按照建設小康社會的總體要求，緊緊圍繞國土資源中心工作，不斷加強土地產權管理制度建設和地籍基礎建設，全面推進地籍的系統化、制度化、信息化建設，充分發揮土地的產權優勢和地籍管理的數據優勢、技術優勢和文化優勢，不斷強化地籍的基礎和保障作用，爲保護資源、保障發展、維護權益和服務社會提供支撐和服務。
(二)規劃目標
“十一五”規劃總體目標：在實現地籍管理基本全面覆蓋的基礎上，構建現代土地產權管理制度，構建科學的土地調查監測評價體系，構建統一的土地管理基礎平臺，構建地籍基礎建設的長效機制；促進土地統一分類、統一調查、統一登記和統一統計，保證土地數據真實和土地產權清晰，提供全面、優質、便民的土地登記可查詢服務，基本實現城鄉地籍地政統一管理，地籍管理現代化水平顯著提高。
到2010年，地籍管理要實現以下主要發展目標：
——積極參與推動不動產統一登記立法和土地權利立法，促進形成符合社會主義市場經濟要求、與國際慣例接軌的土地統一登記制度和土地權利體系。在開展第二次全國土地調查的基礎上，國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權登記覆蓋率達到95%以上。土地登記更加規範，登記資料查詢更加便捷。建立較完善的土地權屬爭議調處機制，土地權屬爭議調處便民、高效。初步建成“權責明確、歸屬清晰、保護嚴格、依法流轉”的現代土地產權制度，更加全面、有效地維護權益和服務社會。
——開展第二次全國土地調查，基本建立土地統一調查制度。全面、準確掌握全國土地數據，建立城鄉一體化、四級(國家、省、市、縣)聯網互通的土地數據庫；城鎮地籍調查覆蓋率達到100%以上，村莊地籍調查覆蓋率達到95%。
——參與全國農業普查，大力推進土地統一統計制度建設。按照與統計部門確定的“統一標準、分工合作、共同覈查和共同發佈”原則，實現土地數據的統一統計。加大遙感監測及其成果在國土資源管理中應用的深度和廣度。應用土地統計和遙感監測成果，爲土地管理參與宏觀調控提供服務。
——應用高新技術，推進土地登記體系建設和地籍管理信息系統建設，構建土地管理基礎平臺，強化地籍在土地管理中的基礎和紐帶作用，加強地籍成果應用，促進各項土地管理業務緊密聯繫，形成整體，發揮合力。
(三)主要原則
1.城鄉統一，依法行政。按照統籌城鄉發展、統籌區域發展的要求，統一規劃，統一部署，統一技術標準和規範。整合地籍管理各項成果，建設多庫合一、多功能合一的地籍信息系統。嚴格依法做好土地登記、土地權屬爭議調處等工作，保護廣大土地產權人的合法權益。
2.因地制宜，規範管理。各地在統一的制度和標準下，根據本地區經濟社會發展條件和實際需求，因地制宜，合理確定地籍管理工作目標，選擇適合本地情況的技術手段和方式方法開展地籍工作。
3.科教興地，技術創新。積極開展地籍管理現代化示範點建設。加快推進地籍管理現代化建設，要應用新技術、新方法、新機制開展地籍管理工作，提高工作效率和地籍成果質量。
4.服務社會，良性循環。進一步完善和規範地籍成果資料，加大成果應用力度，主動將地籍管理服務於社會管理、促進經濟發展、保護用地者的合法利益、規範國土資源管理等方面。顯化地籍成果的商品屬性，引入市場機制，開展地籍成果應用，逐步形成促進地籍管理髮展的良性機制。
三、“十一五”期間地籍管理各項任務
(一)構建現代土地產權管理制度
以參與土地產權管理立法爲基礎，進一步健全土地登記制度和土地權利體系，同時加快推進土地登記全覆蓋、全面查詢和土地權屬爭議調處工作，建立健全現代土地產權管理制度，更加有效地維護土地產權人合法權益，更加全面地規範土地市場秩序。
1.推動建立健全土地產權管理法律體系。認真參與《物權法》徵求意見活動，開展《不動產登記法》立法研究和修訂《土地管理法》相關研究，並積極推動研究成果轉化爲國家相關立法。研究制訂《土地權屬爭議調處條例》、《土地確權條例》、《土地登記條例》，修改完善《土地登記資料公開查詢辦法》，地方要制訂出臺有關土地產權管理的地方性法規，形成與社會主義市場經濟體制相適應，包括法律、行政法規、地方性法規、規章等，較完善的土地產權管理法律體系。
2.進一步健全土地登記制度。繼續開展不動產統一登記制度研究，推動建立統一機構、統一程序、統一效力的不動產統一登記制度。做好不動產分別登記向不動產統一登記過渡的相關工作。研究建立預告登記、異議登記、公告登記制度；開展土地登記官制度、土地登記賠償制度研究，進一步完善土地登記制度。進一步完善土地登記資料查詢制度，推動各地繼續出臺地籍信息查詢收費政策。建立完善土地登記代理人制度、土地登記自我舉證制度，2010年土地登記代理人達到2萬名。
3.實現城鄉土地登記全覆蓋。加快土地登記發證工作進度，完成國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權初始登記發證任務，及時做好土地變更登記，促進城鄉地籍地政統一管理。進一步規範土地登記等地籍檔案資料，擴大土地登記查詢社會化服務範圍；應用土地抵押登記資料，逐步開展土地抵押風險監測。
4.進一步健全土地權屬爭議調處機制。加強對土地權屬爭議調處工作的指導力度，探索建立土地權屬爭議機制的有效途徑。積極研究基層土地權屬爭議調處經費解決途徑，爲基層依法調處土地權屬爭議創造條件。做好土地開發整理、土地置換中的土地權屬管理工作。
5.全面建立土地權利體系。按照物權平等、物權法定的原則，改革完善我國土地產權制度，明確國家土地所有權、集體土地所有權、國有土地使用權、集體土地使用權，以及各類土地他項權利的主體、客體、權利義務內容、取得和消滅條件等；明確國家土地所有權、集體土地所有權的利益主體和實現方式；明確確定和保護土地空間權的具體辦法。開展城市化進程中土地權利的轉變及利益關係變化研究。努力推進土地產權研究成果轉化，爭取將有關成果上升爲立法或政策，建立健全保護和合理利用土地資源的產權機制。
(二)構建科學的土地調查監測評價體系
以做好第二次全國土地調查爲重點，進一步完善土地調查統計制度，健全全國土地利用動態遙感監測業務運行系統，形成科學的土地調查監測評價體系，掌握全面、現勢的全國土地利用現狀，爲更加嚴格保護土地資源提供可靠的支撐和服務。
1.制定完善統一的土地調查監測法規和技術標準，開展土地調查新技術應用研究。研究制定《土地調查統計條例》，明確土地調查的調查範圍、調查機構性質、組織實施程序、調查經費來源、調查成果效力等，提高土地調查的權威性。修改完善土地調查技術規程、城鎮地籍調查技術規程、土地勘界技術規程，研究制訂城鄉一體化地籍數據庫標準。開展數字化土地調查技術和方法研究。開展新技術在土地調查中應用以及土地調查流程優化研究。修改完善土地遙感監測技術規範和標準，確保監測成果的標準化；建立遙感監測的組織、計劃和成果應用等管理制度，確保監測工作的規範化。
2.全面完成第二次全國土地調查。按照國家統一組織、統一標準、地方細化調查的方式，開展全國範圍內各類土地資源的數量、分佈和權屬調查工作。在統一土地利用分類標準的基礎上，查清我國土地利用的現狀，尤其是建設用地、耕地和基本農田的數量、分佈和權屬狀況，並建立國家級和全國31個省級、331個市級、2800多個縣級土地利用現狀調查數據庫，實現土地數字化、信息化管理。在統一調查基礎上，建立土地調查成果及時更新機制，實現土地資源數據的快速更新。
3.建立土地利用動態遙感監測體系。繼續開展對環渤海灣、長江三角洲、珠江三角洲及其他全國50萬人口以上城市、國家級開發區(園區)等熱點地區的土地利用遙感監測。開展全國基本農田保護示範區、大型土地整理復墾開發項目區等土地利用動態監測。完成國家級土地利用動態遙感監測業務運行系統的建設。建立國家級和省級遙感監測數據交換中心，規模化管理遙感監測成果，並向國土資源其他業務管理和各級政府、各相關行業提供應用服務。
4.繼續開展土地資源環境調查監測。發揮遙感的技術優勢，開展國家八大生態環境建設工程規劃區、國家級自然保護區、全國重點農業基地和兩個重點流域等重點地區的土地利用狀況的本底調查和動態監測，監控國家重點生態建設地區尤其是生態脆弱區的土地利用變化情況。根據國家需要，及時提供相關地區土地資源和環境監測成果服務。
5.推動建立城鄉統一的土地統計制度。在現有工作的基礎上，基層土地統計增加權屬、建築物、耕地坡度、行業用地、基本農田等內容。全國城鄉土地按照統一的土地分類標準和綜合統計的要求，形成相對完整的土地統計體系。在和統計部門共同發佈數據的同時，力爭全社會統一使用土地數據。採取措施，快速、準確地掌握有關土地利用變化情況，爲經濟形勢分析提供基礎依據，積極參與宏觀調控。
(三)構建統一的土地管理基礎平臺
按照國土資源信息化的統一部署，以土地登記體系建設和地籍信息系統建設爲重點，開展全國土地利用基礎圖件和數據資料備案和檢索，建設統一的土地管理基礎平臺，爲土地管理各項業務工作提供更好的基礎服務和技術支撐，促進管理更加科學、規範、高效。
1.修訂完善地籍信息系統建設有關技術規範和管理制度。完善地籍信息系統的有關標準和規程規範，完善地籍信息系統的軟件測評制度。逐步建立地籍信息數據交換和共享機制。
2.建設統一的土地登記體系和地籍信息系統。按照統一規範的原則，開發應用統一標準軟件，以縣級爲基礎，建立自上而下的、統一的土地登記體系，實現土地產權登記信息的異地查詢、信息共享、逐級彙總和分析。統一標準、統一規劃，建立包含土地利用數據庫、土地產權信息數據庫、土地遙感影像庫、基本農田數據庫等多庫合一的地籍信息系統。加強地籍網站建設，逐步實現國家、省、市、縣四級地籍信息系統互聯互通的網絡化管理。
3.完成全國土地利用基礎圖件與數據資料備案和檢索。2010年前，完成對縣(市、區)轄區的土地利用現狀數據或圖件資料的備案工作，建立備案數據庫和檢索管理系統，實現國家與地方備案數據庫的互聯互通。
4.建設統一的土地管理基礎平臺。根據東、中、西部地區經濟社會發展條件不同，結合“金土工程”、國土資源電子政務建設、第二次全國土地調查等工作，以地籍信息系統爲支撐，以地市爲單位逐步開發建設土地管理基礎平臺。在統一的土地管理基礎平臺上，以地籍信息成果等爲依據，爲建設用地審批、修編土地利用規劃、檢查監督基本農田保護、查處違法用地、規範土地產權交易等業務工作提供全面、有效的支撐和服務。
(四)構建地籍基礎建設的長效機制
以加強地籍成果應用爲重點，努力拓寬工作經費渠道，大力推進管理機制創新，不斷增強地籍管理髮展的動力、活力，形成推動地籍事業健康、持續、全面發展的長效機制，促使地籍管理更加全面、優質地服務社會。
1.建立完善地籍成果應用機制。按照保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的要求，將地籍管理成果廣泛應用於經濟社會發展規劃制定、城鄉建設、國土資源管理等公共管理領域，爲政府管理全面服務，更好地發揮地籍的基礎和依據作用；將土地登記、土地調查監測成果應用於保護土地產權、防範土地抵押風險等領域，積極爲企業和個人服務，不斷擴大地籍管理的社會影響。
2.建立地籍基礎工作經費投入新機制。加強協調，爭取將地籍管理的國家任務目標和地方任務目標所需工作經費列入各級政府財政預算。同時，在土地調查、土地遙感監測、地籍信息系統建設等方面，明確激勵政策，吸引社會資本投入，按照誰投資、誰受益的原則，實現資源共享、成果收益共同支配。
3.大力推動管理機制創新。按照政事分開、政企分開、事企分開的原則，推動地籍管理機制創新，把事務性、技術性工作交由事業單位和中介機構來完成，地籍行政機構集中精力做好規劃、標準制定，行業管理等工作。加強地籍管理的國際交流，注意學習借鑑國外地籍管理成功經驗，探索地籍管理新思路、新方法，逐步實現與國際地籍管理接軌。
四、實施地籍管理“十一五”規劃的保障措施
(一)加強領導，保障各項工作落實
地籍管理實行目標責任制，各地要制定具體的發展規劃和實施計劃，建立考覈制度，實行目標管理，定期對照檢查任務完成情況。
(二)加強高新技術應用
在開展各項地籍管理業務工作中，不斷加強“3S”技術、信息技術的應用，提高管理效率和服務質量，提高地籍管理現代化水平。
(三)強化地籍管理規範化建設
進一步完善地籍管理規範化建設的標準，開展地籍管理規範化建設考覈和檢查、評比，規範地籍管理的業務程序和工作成果。
(四)加強地籍管理隊伍建設
繼續推行土地登記人員持證上崗考試製度，加強縣、鄉土地調查員的培訓，建設一支高素質的地籍行政管理隊伍。逐步開展地籍中介機構資質認證工作，培育地籍中介組織。建立地籍管理專家隊伍，形成有大專院校、科研院所有關人員參加的國家級地籍管理專家庫，開展地籍管理科學研究，參與對地方地籍工作的指導。定期、不定期開展地籍業務培訓，力爭每三年將全國地籍管理行政人員培訓一遍。
(五)加強試點示範引導
繼續開展國家級“地籍百強縣”、農村土地產權調查示範點、土地利用基礎圖件更新試點、地籍信息系統建設等示範試點建設。各地要在本轄區內開展相應的試點、示範工作，及時總結推廣先進經驗，大力宣傳先進典型，引導、推動本地地籍管理健康發展。
(六)加大對地籍管理工作投入
積極爭取中央財政對國家級地籍管理目標任務安排相應的資金，促進地方各級財政採取措施，落實本地區地籍管理的經費，爲順利完成地籍管理各項任務目標提供物質保障。同時多渠道吸收社會資本投入地籍事業，拓寬地籍管理經費渠道。
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