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國家土地副總督察甘藏春
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國土資源部執法監察局副局長常嘉興
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中國人民大學土地管理系葉劍平教授
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央視新聞頻道《決策者說》9月22日播出節目《專訪國家土地副總督察甘藏春》，以下爲節目內容。
張羽：觀衆朋友您好，歡迎您收看今天的《決策者說》。在前不久國務院發佈了一個文件，這個文件引起了從地方官員到普通百姓的廣泛關注，什麼文件呢？現在就拿在我的手裏，是國務院《關於加強土地調控有關問題》的通知，其實從2003年到現在三年間，國務院
已經連續發佈了十多個關於土地調控的通知了，目的就是要使土地管理變得更有規範，治理整頓土地使用的違規違法現象，而這次發佈的文件被稱作是具有標誌性意義、里程碑式的一個文件，這是一個什麼樣的文件，會起到什麼樣的作用，爲什麼會出臺這樣的文件，今天我們就請一位嘉賓跟我們共同解讀，首先讓我們認識一下。
甘藏春簡歷
甘藏春，國家土地副總督察。湖北蘄春人，1958年11月出生，碩士研究生， 1989年1月起在國家經濟體制改革委員會工作， 1995年起在國家土地管理局工作,歷任政策法規與監督檢察司副司長、司長，1998年7月起任國土資源部政策法規司司長。2006年8月任國土資源部黨組成員，2006年9月任國家土地副總督察。
張羽：下面有請甘藏春副總督察。我想大家最近只要是注意新聞或者瀏覽網站，經常可以看到甘藏春副總督察的名字，我注意一條新聞，關於咱們這個調控文件，百姓非常關心，說這個調控文件出臺以後，地價會漲，樓價可能還會漲，是這樣嗎？
甘藏春：這個問題可能各方面也比較關心，應該說這次文件有一個重要的措施，就是提高建設用地的取得和保有成本，從經濟手段來遏制盲目佔地的一個動因，但是提高的幅度對地價有多大影響，我們在起草文件過程中進行了測算。
張羽：我看有一種說法說要漲50%到60%。
甘藏春：不能一概而論，應該說房地產價格基本是持平的，因爲房地產價格是個什麼概念呢？基本上是通過招拍掛的方式競爭，通過市場競爭的方式，土地成本和房地產的價格之間有很大的一個空間。
張羽：甘部長實際給我們傳遞了一個非常明確的信息，第一，這個調控措施出臺以後對於房地產市場價格來講幾乎沒有什麼大的影響。
甘藏春：如果說有影響，可能是有利於房地產市場的健康平穩發展，剛纔講，我們因爲是工業地價偏低，造成了工業用地低成本過度擴張，這些措施出臺之後，有可能提高工業用地的門檻，這樣有一些簡單的重複加工工業的用地可能減少，相反，土地利用結構當中，可能工業用地的比重稍微要減少一點，我們可以在整個結構當中適當增加普通商品房的供地，適當增加經濟適用房的供地，適當增加廉租房的供地，總體來說，可能有利於房地產價格的平穩發展。
張羽：所以我覺得要真正領會這個文件的意圖，還得去精讀文件，這個文件我確實認真讀了，我覺得這個文件好像出臺的一個目的，它主要是要通過土地的調控來進行一個宏觀調控，說通俗點，我們要講到宏觀調控，可能大家更多想到的是緊縮銀根，實際上我們是在緊縮地根，或者規範地根，進行宏觀調控，是這樣嗎？
甘藏春：應該說在這兩年的宏觀調控當中，我們常常在報刊、雜誌和文件當中有那麼個提法，管住銀根和地根，管住兩個閘門，一個是貨幣供應的閘門，一個是土地供應的閘門，就是說從成熟市場經濟體制來看，宏觀經濟的調控手段主要是依靠貨幣政策、財政政策，我們新一屆中央領導集體爲了加強和改善中國的宏觀調控，提出了運用土地政策參與宏觀調控，這樣我們國家形成了一個宏觀調控有一個新的特點，既有貨幣政策，也有財稅政策，還有產業政策，加上我們的土地政策，這是一個比較特殊的歷史階段做出的一個特殊的選擇。
張羽：怎麼來調控呢？通過土地政策。
甘藏春：通過土地政策調控，土地政策一個是要控制農地轉爲建設用地的總量和速度，我們總量控制了就可能抑制固定資產投資。第二個通過供地政策，來實現調控產業，比如有的產業是限制類的，或者說已經過熱了，這一類產業的用地我就不提供了，有一些產業我們要鼓勵，用地政策要鼓勵，控制結構，控制總量，控制產業，來實現宏觀調控的目的。
張羽：一說宏觀調控，人們就想到的是收權，像這次土地調控政策出來之後，是不是中央要高度收權，對土地增加控制力呢？
甘藏春：在這個文件沒出臺之前，我也看到網上說土地調控的路線圖已經形成了，形成中國實行完全的中央集權爲主的一個管理體制，實際這幾年，土地管理調控始終形成了一個比較明晰的思路，就是兩個加強，一個是加強省級政府統籌管理本行政區域的能力，第二個是加強中央政府的土地利用的監管能力，所以按照這個思路，加強省級政府的統籌協調能力，我們2004年也開始了省以下國土資源管理的領導體制的改革，就是把市縣的土地局局長、副局長，由地方塊塊爲主的管理體制，雙重領導，變成由省國土資源部門爲主的管理體制，這次國務院的調控文件，依法由國務院審批的城市批字用地的權力簡化了，由省級政府，主要由省級政府負責審覈、監管。
張羽：沒收權，等於在放權。
甘藏春：對，我們的總體思路是加強調控跟集中權力不是一個概念，相反來說，加強調控，恐怕核心問題是中央政府的國土資源管理部門應該加強監管能力，相反在微觀問題上，具體項目審批上，應該儘量放到下面。
張羽：甘部長講到，加強調控一個很重要的就是中央管理部門要加強監管能力，我這裏有這麼一個數據，說國土資源部去年對16個城市進行了衛星遙感監測，結果發現違法用地的宗數佔到了新建設用地的60%，面積佔到了50%，個別地方甚至已經達到了90%，而且勢頭還在上升。我不知道聽到這樣的數據，您作爲國家土地副總督察是什麼心情？
甘藏春：我覺得要講兩句話，第一句話，這幾年運用土地政策參與宏觀調控，應該取得了明顯成效。比如說2004年比2003年土地供應量減少了23%，就是土地供應總量，2005年比2004年土地供應總量減少了17.9%。
張羽：就是近兩年來土地供應的總量還是在不斷減少的。
甘藏春：但是面臨一些新的突出問題，一個是依法審批的閘門是管住了，以前地方政府越權批地這也很多，這一次依法審批的閘門是管住了，但是實際用地閘門沒有管住，就是你剛纔說的。
張羽：批的好像少的，但是用的好像並沒有減少。爲什麼？
甘藏春：就是說我們因爲現在都面臨一個要快速城市化、工業化的進程，各個地方都要大幹快上，用地計劃指標就這麼多，主要表現在要招商引資，要加強工業，怎麼辦？就招商引資，各地就比拼優惠條件，我這個地一畝地一百萬，我50萬，你20萬，我不要錢，有的還要財政來補貼，這樣形成了這麼一個惡性膨脹的機制，加上我們現在還有一個形勢就是以租代徵也起來了，所以這是個新情況、新問題，正是出現了這些新情況、新問題，所以中央果斷決策，出臺了這麼一個文件。
張羽：您剛纔講到了一些違法用地的情況，什麼叫以租代徵？
甘藏春：以租代徵就是把農民集體的土地，是農用地，沒有經過任何審批或者計劃手段，直接以租期50年或者70年租給用地方，然後從事非農業建設。
張羽：這等於就是繞開了審批的門檻了。
甘藏春：對，因爲農地轉爲建設用地是要符合規劃，還有計劃控制，還有一道審批程序，就是農地轉用審批。因爲整個國家，我們現在土地管理制度的核心四個字，用途管制，另外還有一條，佔用基本農田，佔一畝都要到國務院來審批。
張羽：這麼嚴格。
甘藏春：對，當時在《土地管理法》起草這一條的時候，很多人不滿意，說埋一個電線杆子也要到國務院來批嗎？當時我們說基本農田是我們的紅線，涉及到子孫後代的飯碗，必須從嚴審批，但是很多地方說要搞一個建設項目，剛好碰到這一塊是基本農田，怎麼辦？知道到上面審批不了，要調整土地，鄉一級土地利用整體規劃，把基本農田的位置挪到其它地方，來規避審批。
張羽：我注意到國土資源部在形容土地違法違規現象的時候用的詞叫做面廣量大，花樣迭出，怎麼理解這個說法？我們看到說在土地的管理過程當中，有各種這樣的違規違法現象，如果我們把它看作是一個人的病症的話，您覺得病因是什麼？爲什麼會有這麼嚴重的症狀？
甘藏春：應該說這是一個綜合症，有科學發展觀的認識不到位的問題，還有我們的現行財稅體制，還有政績考覈標準，比如我也在地方當過地方官，你不辦工業，就業問題解決不了，財政問題解決不了，因爲我們的稅收體制主要是靠工商稅收，所以還有一個我們經濟發展快，GDP增長，那也是一個政績。還有一個，恐怕還有一個利益機制，驅動機制，加上我們現在的各種監管還有一個過程。所以說應該說病因現在經過這幾年摸索，基本找清楚了，這個處方也解決了，就是這次有一個總體方向，綜合運用經濟手段、法律手段，輔之以必要的行政手段，幾管齊下來逐步解決盲目佔地的問題。
張羽：我想關於現在咱們國家土地違規違法用地感觸比較深的應該是咱們一線的執法者，我們今天把國土資源部執法監察局的副局長常嘉興先生請到的演播室，歡迎您常局長。您到地方看到的這種普遍的違規違法用地的主要現象是什麼呢？
常嘉興：我們的感覺就是，從總的形勢來看，那些大規模的違法設立開發區，違法圈地佔地的現象蔓延的勢頭應該說得到了有效遏制。但是就像剛纔你說的，土地違法行爲這種量大面廣的這種勢頭，應該說還沒有從根本上得到扭轉，每年全國發生的土地違法案件，就是我們立案查處的違法案件，應該說都在十幾萬件，全國各級主管部門查處的違法案件都在十幾萬件。
張羽：這是查處的，還有違規違法的沒有進入到查處的範圍有多少？
常嘉興：肯定還有一部分。另外我們感覺，現在的土地違法問題一個很重要的方面在於一些基層的地方政府不執行國家的土地管理的法律法規和中央的有關政策，地方政府違法，我們認爲是現在土地執法上面臨的一個非常嚴重的問題，我們對1999年新《土地管理法》實施以來，全國的土地違法案件查處情況的統計，政府違法立案查處的政府違法的案件所佔的比例大概將近20%，但是它涉及的土地面積要達到60%，所以我們感覺基層政府違法這一方面能夠得到有效的遏制，應該說我們國家整個土地管理的局面會有很大的改觀。
張羽：今天咱們涉及的問題比較專業，所以我請來了一位智囊，是中國人民大學土地管理系的葉劍平教授，歡迎您葉教授。因爲葉教授是研究土地管理的，現在我們談到土地違法的現象，就您的研究來講，這幾年我們土地違法現象主要的方式和手段是什麼？
葉劍平：我想可能主要的一個原因，就是中央的目標和地方的目標兩者之間不一致，從總體來說，從可持續發展的角度來說，中央就倡導了一個是保護和發展，從地方來說更強調的是發展，所以在的一個過程中，地方就一味地追求發展，好比這兩者目標平行走，沒有一個交集，在這樣的一個情況下，上下的利益發生一定的衝突，就引起了一些法律上的問題，或者說執法不嚴的問題。所以剛纔常局長也說了，主要還是政府違規爲主的一種違法行爲。
張羽：甘部長，我覺得好像對這些土地違法違規查處起來應該是非常困難的，因爲他們是爲了地方發展，是因公違法，你要說我以權謀私，查處起來可能相對方便一些。
甘藏春：這應該說是這幾年我們執法監察工作當中面臨的一個比較難辦的事情，就是說因公違法，大家都比較同情。第二個，好像是爲了地方的經濟發展做了貢獻，做了犧牲，但是從法律概念講，你作爲國家工作人員，你即使沒有徇私舞弊，沒有搞權錢交易，但是你濫用職權，玩忽職守，也是違法，因公違法也是違法，只要違法也應當承擔責任。但是這些年看，有的查處了，也處分了，很快又調到異地升官去了，這是要解決的問題，也是我們要面臨的一個大問題。
張羽：常局長，在你具體監察的過程當中遇到沒遇到這樣的現象，你覺得是違法了，但是地方是看作經濟發展的功臣，你提出處理建議了，結果人家轉身升官了。
常嘉興：這種情況應該說在基層還是比較普遍的，剛纔甘部長也說了，另外就是我們的處理力度上確實是還存在一些問題。我們對土地違法案件的調查，應該說事實查清是比較容易的，但是在處理上卻相對來說比較難。
張羽：誰處理？是地方政府處理嗎？
常嘉興：地方的主管部門來處理，比如說我們國土資源部、省級的國土資源廳，以及市縣的國土資源局，我們對事的處理應該說還是比較順利的，因爲即使我們不能處理，還有司法機關，還有一個強制執行的問題，甚至有一些可以追究刑事責任，但是涉及地方政府違法，就涉及對人的處理，人的處理就是，第一，我們的幹部一般都是屬地管理，地方政府包括有關部門，對這些因公違法的幹部是有一種同情心的。第二，作爲主管部門來說，我們對人的處理只有建議權，而沒有實際的處分權。另外一種情況就是很普遍，就是這些幹部即使是受了處分，他也沒有因爲受處分的那種羞恥感，反而覺得我是地方的功臣，包括一些地方領導都這麼認爲，異地升官的都大有人在，有的甚至升官了以後，反過來反而來主管我們的部門來了，成了我們的直接上司了。這些種種原因導致確實是這幾年對人的追究力度還不大，這種情況也導致了爲什麼這些幹部，爲什麼一些地方領導還敢於在這種國家實行最嚴格的土地管理制度的大環境下，還敢於鋌而走險，就是因爲沒有把他們打疼，處分的力度確實還沒有達到我們預想的目的。
張羽：你看我們也把現在土地違法違規使用現象這麼普遍，原因總結了幾條，一條叫做政績需要，剛纔也講了，通過這種投資型拉動GDP，第二是財政需要，這個可以到時候再詳細解釋一下，我記得甘部長前不久說過一句話，說不能讓土地出讓金成爲市長的零花錢，實際很多土地的出讓最後成爲了當地政府的一個預算外的一個收入，它可以隨意支配的一個收入，是這樣嗎？
甘藏春：我們現在按現行的財政管理體制，土地的出讓金屬於地方財政的一個內容，它進了預算，但是往往是基金預算管理，它和一般預算不一樣，相對來說，往往自由支配的幅度就比較大，應該說在這個問題上也脫離了人大的監管。
張羽：剛纔講到現在土地違規違法的這樣一個病的狀態，也分析了病因，這次我們出臺這樣一個文件，肯定是要照方抓藥，來治這個病，我總結了幾個手段，處方當中第一個是經濟手段，其中有一條就是說把土地出讓金出讓款全額納入到預算當中去，採取收支兩條線，爲什麼要制定這樣的政策，這樣的政策怎麼抑制土地的違規違法？
甘藏春：第一，收，那就是全部要納入預算管理，納入預算管理你就得要什麼呢？你每年就要做預算，要算土地的出讓收入多少。
張羽：先算出來？
甘藏春：先算出來，根據你那個地方的地價，比如今年就要做明年的土地供應投放到市場要多少，才能實現預算，實際有一個控制，總量控制。
張羽：它不可能隨意增加土地的出讓。
甘藏春：那有個預算法管理。第二個，從支出方面，應該限制得比較嚴，你看這個文件這一條，第一，要優先保證被徵地農民的徵地補償費，安置補足費，這樣政府不能打白條，不能欠徵地款，這是優先保證。還有一個用於廉租房的建設，就是把土地增值收益部分，逐步讓農民分享，讓弱勢羣體分享。
張羽：像土地出讓金對一個地方政府的收益到底佔多大比例？
甘藏春：那要看在什麼地方。
張羽：您可以隨便舉幾個例子。
甘藏春：比如像發達地方可以一半一半。
張羽：可以佔到一半？
甘藏春：那當然是。
張羽：這是經濟手段，第二，我看這個處方，我來總結，叫做法律監察手段，這跟以前有什麼不同嗎？
甘藏春：國家土地的督察制度，設計是根據中國現在土地管理的一些特點來設計的，國務院賦予的職能主要就那麼幾條，代表國務院監督地方政府的土地利用和管理性，具體的職責，比如說目標責任制的考覈，比如耕地保有量，基本農田的保護面積，每年的實際建設用地的監控。第二，用地是否合法合規要監管，所以說希望通過事前事中事後的監測，來促進或者幫助地方政府一起來共同管好土地。
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