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上海32億元社保基金案震驚全國，由此引發了社會對社保基金監管的極大關注。目前，我國五項社會保險基金收支和結餘總規模達到18435億元，相當於GDP的10%，並以每年20%的速度增加。截至2005年底，國內個人賬戶“空賬”已達到約8000億元，並以每年約1000億元的規模迅速擴大。
職工個人賬戶“空賬”高達8000億
養老保險是社會保險五大險種中最重要的險種之一，是社會保障制度的重要組成部分，也是社會保險資金的最主要來源。
傳統的養老保險制度實行的是現收現付模式，統一籌集勞動保險基金，由財政撥款，企業負責實施，個人在工作期間不用繳納任何費用，達到退休年齡的國有企業職工都有資格領取退休金。這個時候，如果沒有個人賬戶的安排，也就沒有相應的資金積累。
隨着我國市場經濟的建立，傳統的養老保險方式顯然已經不能適應，更無法應對越來越龐大的老年羣體。1986年我國養老保險制度開始改革，其間，我國政府先後出臺了若干文件，對養老保險制度進行不斷完善，提出了建立社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度，吸引了越來越多的人蔘與養老保險。今年前九個月，全國養老保險參保人數突破了1.8億人，實現基本養老保險基金收入4035億元，發放離退休人員基本養老金3394億元。
武漢大學教授李珍指出，隨着中國出生率的下降和壽命的延長，步入老齡化社會的中國將面臨養老難題。據專家預測，到2015年，中國老齡人口將佔總人口的15%；到2035年，這一比例將超過25%。而中國今天的勞動力人口數量則會不斷減少。由於我國大多數人還抱着固有的傳統觀念――依靠子女贍養晚年，隨着老年人更長壽，可以想像，獨生子女們成人後可能要贍養他們的父母以及他們父母的父母。
中國人民大學社會保障研究所所長李紹光補充說，不僅如此，新型保險制度雖然爲每一個參加養老保險的職工建立了個人賬戶，但是由於之前沒有資金積累，在職職工繳納的養老金個人賬戶內資金大多被挪用去爲已經退休的職工發工資，去補舊體制的“黑洞”，我國職工個人賬戶實際上是空賬。截至2005年底，國內個人賬戶“空賬”已達到約8000億元，並以每年約1000億元的規模迅速擴大。加上近幾年擠佔挪用社會保障資金的問題時有發生，如何解決空賬和實現保險資金的保值、增值問題顯得尤爲突出。
收益過低根在法律缺位
儘管近年來黨和政府十分重視我國養老保險制度的建設，但養老保險面臨的最根本也是最直接的難題依然沒有解決――除了依靠國家財政投入，尚沒有更好的途徑能夠有效解決養老保險的資金積累和投資、監管問題。
由於沒有實現行政管理與基金管理的分離，基本養老保險基金的運用受到了嚴格的政策限制，近幾年來養老保險個人賬戶的積累資金收益率只有2%左右。“個人賬戶的低收益率已經影響到受益人的利益和基本養老社會保險制度的可持續發展。”李珍認爲，養老保險的替代水平定爲社會平均工資的60%是基本合適的，但實際上，這一替代水平已經從2000年的71%下降到2005年的50%，而且在可以預見的未來將繼續下降。“造成這一問題的原因是多方面的，個人賬戶收益率過低是重要原因之一。”
據瞭解，在1997年以前，政策規定社保基金的結餘可以用來增值，方式之一是購買國庫券和國家銀行發行的債券，方式之二是委託國家銀行、國家信託投資公司放款。此時，社保基金的收益性是政策關注和強調的重點。1997年國務院發佈《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，明確規定“基本養老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用於職工養老保險，嚴禁擠佔挪用和揮霍浪費。基金結餘額，除預留相當於兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。”至此，政策的天平偏向了養老保險基金的安全性，忽視了其收益性。
李珍告訴記者，由於國債的發行量有限，基金基本上只能存於銀行。銀行的一年期利息已由1997年5.67%下降到2006年的2.25%。雖然從1998年以來，中國經濟一直在緊縮的狀態下運行，且多數年份銀行利率高於通貨膨脹率，但同期的工資增長水平卻一直大大高於個人賬戶的利息率，尤其是2000年以後，全國的工資增長都在以兩位數的速度遞增，而個人賬戶的利息率卻在連年下降，這就導致二者的差距不斷擴大，直接的結果是養老金的替代水平已經降到了制度設定的目標之下，部分積累制度的優勢受到嚴峻挑戰。
養老保險基金的安全性是任何價值標準都無法顛覆的，但是面對我國巨大的養老資金缺口，過於強調安全性而模糊甚至無視其對收益性的要求，同樣是不合理的。而且，基本養老保險基金中的個人賬戶基金一旦做實，將是一個龐大的數字，這筆資金如果被強制存入銀行或購買國債，外部的負面作用將是明顯的――一是資本市場失去了寶貴的具有長期性和穩定性的資金資源；二是會扭曲資金的價格，這有悖於市場經濟發展的方向。中國的銀行體系已經面臨流動性過剩的風險，基本養老保險基金流入銀行只會加重這種風險。
李珍表示，“嚴投資鬆監管”的基本養老保險管理制度會造成很高的政治風險和經濟風險。“養老基金有內在的投資衝動，與嚴格限制的投資政策衝突的結果必然是基金的違規操作。基本養老保險基金雖然是收支兩條線，在一定程度上控制了挪用和貪污腐敗問題，但基金在法律上並不具有獨立性，即使在財政專戶上，說到底各級財政還是本級政府的財政。”李珍認爲，如果在法律上不具有獨立性，基金管理就難以避免地存在貪污、挪用乃至腐敗等問題。
專家提出“二級信託制模式”構想
除了一如既往、甚至是力度更大的財政投入之外，如何建立科學有效的機制，保證基本養老保險基金的高效增值和嚴格管理，成了政府的重要政策責任。
勞動和社會保障部基金監督司司長陳良指出，1998年以來，國家對社會保險基金投資實行了嚴格管理。目前的問題是，如果只能存入銀行和購買國債，雖然風險小，但銀行、國債利率都比較低，實際上造成了收益損失。因此，國家需要儘快出臺養老保險個人賬戶基金投資管理辦法，在規範管理運作和監督的基礎上實現保值增值。
在不久前召開的“中國社會保障論壇”首屆年會上，李珍提出了“建立‘寬投資嚴監管’的基金管理制度”。李珍認爲，2005年出臺的《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》並沒有對基本養老保險個人賬戶基金做具體表述和要求，只是提出“國家制定個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現保值增值”，這就爲各地積極探索個人賬戶管理制度提供了空間。
目前，養老保險基金市場化運營的外部環境正在迅速改善。首先，基本養老保險基金市場化運營的重要性正在獲得管理者的認同；第二，我國社會資本的收益明顯提高，在1995年至2004年的10年間，上市公司的平均淨資產收益率大體保持在9%至10%之間，今年上半年深圳證券交易市場的資本收益率在7%以上，這爲基本養老基金市場化運營提供了良好的經濟條件；第三，我國資本市場法制化建設提速，市場結構向合理的方向運行。資本市場的規模擴大，投資工具和渠道正向多元化發展，基金管理產業也在迅速擴大，我國資本市場的發展近年來發生了質的變化；第四，人壽保險、全國社會保障基金、企業年金的資金管理體制爲基本養老保險基金的市場化運營提供了有益的經驗。
從基本養老保險基金的監管角度看，也有必要引入市場化的監管體制。李紹光指出，雖然目前養老保險基金的管理和運營在表面上是分開的――行政部門負責管理，經辦機構負責運營，但是參與基金管理運營的各方並不清楚各自責任的邊界，許多決策者甚至對投資運營的風險都沒有充分的認識，缺少管理金融投資的人才與知識，缺少監督與制衡，因此極容易產生操作風險。
如何有效規避養老保險資金運營過程中有可能產生的投資風險？“一方面要建立一個能夠真正分清各種責任的管理體制；另一方面，應當對基金實行信託制的運營模式。”李紹光提出了一個“由下向上的二級信託制模式”的基本構想，即省級社保基金管理機構作爲本省社會保險基金的第一級受託人，接受本省各統籌地區的委託，按信託關係管理本省基金結餘；同時，由中央政府與各省政府協商，成立或指定數家受託機構，作爲第二級受託機構，接受各省的委託，按信託關係管理各省的基金結餘，統一運營。
在這種運營模式下，中央政府是社會保險基金的最後責任人，如果運營過程中發生風險，並由此導致各省基金髮生損失，那麼中央政府要承擔最終的賠償責任；省級政府也要對各地(市)、縣等統籌地區按同樣的方式承擔責任。“就我國的現實條件而言，選擇一家或數家大型國有商業銀行作爲基金的受託管理人，應該是一個可行的選擇。”李紹光如是說。
點評：立法缺失帶來監管之痛
李紹光中國人民大學社會保障研究所所長
大量基金被違規動用，不僅影響到養老基金的支付，同時削弱了社會保險基金的抗風險能力，損害了政府的信譽與人們對社會保險制度的信心，更不利於社會保險制度的正常運作與可持續性。隨着市場經濟的逐步發展，立法成爲社會保障制度順利實施的關鍵，社會保障的保障項目、保障水平、籌資方式和管理服務方式都必須用法律予以規範。社保基金是一個新事物，具有很多特殊性，包括法人性質特殊、財產性質特殊、管理性質特殊、監管模式特殊，應該爲之單獨立法，通過法律明確社會保障基金的正式法人地位、法人名稱、法人性質。
同時，社會保障的管理體系也存在問題。目前，各級勞動保障部門雖然成立了基金監管機構，但監督人員和經辦人員同屬一個系統，沒有形成有效的監督制約機制。加上國家尚未正式出臺《社會保障法》，現有的法律法規及政策不完全配套，監督人員無論是對經辦機構還是企事業單位進行檢查都存在依法行政的問題，即使檢查出問題也難以督促整改到位，不能有效調動舉報人員和監督人員的工作積極性，導致很多違法案件無從查起。
張斌寧夏勞動保障廳勞動保障監察處處長
我國目前尚未出臺《社會保障法》，關於養老、醫療等保險的相關法律法規也很不健全。1997年國務院《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，雖然正式確立了我國養老保險制度採取“社會統籌與個人賬戶相結合”的基本框架，並賦予了我們監管的義務卻沒有賦予我們對等的權利和各種“武器”，當勞動部門去企業或單位檢查時，對方會以亂檢查爲由對抗。即使有人違反相關規定，也不會或很難使其承擔法律上的責任。因此，在有可能不被發現而獲利和即使發現了也沒有處罰之間，很多人會選擇前者，從而促成了各種違規現象的產生。
勞動部門目前執法過程中還碰到兩個難題，一是對於企業拒絕、欠繳養老等保險費用時沒有強制辦法，不利於工作的開展。其他手段如不能評先進、人大代表等都比較軟，許多企業負責人爲了當選人大代表，就與社保部門商量先交一部分保險，並承諾今後全額繳納，可一旦當選，承諾又變成了一紙空文。二是部門整合難度大。2004年，爲了加強對社會保險基金的監管，維護參保人員的合法權益，根據勞動法和有關法律、法規的規定，自治區勞動保障廳結合當地實際草擬了《寧夏回族自治區社會保險基金監管試行辦法》，希望得到財政部門、審計部門、紀檢監察部門和中國人民銀行駐寧機構等監督職能部門的支持，結果已經修改了八稿，至今沒有定稿。
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