十屆全國人大及其常委會一年來立法工作簡述

　　十屆全國人大及其常委會一年來立法工作簡述

　　全國人大常委會法制工作委員會

　　2006年是全面貫徹落實科學發展觀，加快構建社會主義和諧社會的重要一年，是十屆全國人大及其常委會立法工作取得新的重大進展的一年。一年來，全國人大及其常委會堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想爲指導，緊緊圍繞黨和國家工作大局，深入貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中、六中全會精神，進一步加強和改進立法工作，不斷推進科學立法、民主立法，向實現本屆全國人大任期內基本形成中國特色社會主義法律體系的立法目標邁出新的堅實步伐。

　　過去的一年，全國人大常委會共審議了23件法律和有關法律問題的決定草案，其中14件已經通過，它們是：監督法、農產品質量安全法、護照法、刑法修正案(六)、義務教育法(修訂)、企業破產法、合夥企業法(修訂)、反洗錢法、農民專業合作社法、未成年人保護法(修訂)、關於修改銀行業監督管理法的決定、關於修改人民法院組織法的決定、關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定、關於加強法制宣傳教育的決議；5件提請十屆全國人大五次會議審議，它們是：物權法草案、企業所得稅法草案、關於十一屆全國人大代表名額和選舉問題的決定草案、香港特別行政區選舉十一屆全國人大代表的辦法草案、澳門特別行政區選舉十一屆全國人大代表的辦法草案。此外，還對勞動合同法、突發事件應對法、反壟斷法、禁毒法等法律草案進行了初次審議或者二次審議。

　　——審議通過監督法，推進人大監督工作的規範化、程序化和法制化。制定監督法是人大立法工作的一件大事，是完善人民代表大會制度的一項重要舉措。監督法從醞釀、起草到審議通過，歷時二十年，是改革開放以來立法過程時間最長的一部重要法律。爲了把監督法起草好、修改好，幾屆全國人大常委會做了大量工作，地方各級人大常委會在探索和實踐中提供了有益的經驗。本屆全國人大常委會本着對黨和人民高度負責的精神，着力於體現人大常委會監督的特點和優勢，注重監督的針對性和實效性，增強監督工作的規範性和可操作性，認真總結人大監督工作的實踐經驗，反覆研究論證，廣泛聽取意見，對監督法草案作了重大修改。規範了監督法的調整範圍，完善了監督形式和程序，重點對“一府兩院”專項工作的監督、計劃預算執行情況的監督、法律法規實施情況的檢查和規範性文件的備案審查等方面作出了明確規定。充分體現了民主集中制、集體監督、有序監督的原則，符合我國國情和人大工作實際，凝聚了全國人大代表、常委會組成人員、地方各級人大同志和專家的集體智慧。監督法的頒佈實施，對於各級人大常委會依法行使監督職權，健全監督機制，加強和改進監督工作，增強監督實效，促進依法行政和公正司法，更好地發揮人民代表大會制度的特點和優勢，推進社會主義民主法制建設，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　——審議修改物權法草案，完善中國特色社會主義物權制度。物權法是規範財產關係的基本法律，在中國特色社會主義法律體系中起支架作用，是一部政治性、政策性、專業性都很強的法律，備受社會關注。本屆全國人大常委會高度重視物權法的立法工作，投入很大精力，做了大量工作，在上屆全國人大常委會初次審議和本屆全國人大常委會已作三次審議的基礎上，2006年又進行了三次審議，從起草到經過七次審議，歷時十三年，其審議次數之多，在我國立法史上是少有的。經過大量的調查研究，廣泛聽取意見，物權法草案作了重大修改，對物權法的基本原則，物權的保護，國家、集體和私人所有權、建築物區分所有權，土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權等用益物權，抵押權、質權和留置權等擔保物權都作了全面的規定。物權法草案的主要內容和立法時機已經比較成熟，全國人大常委會已經決定提請十屆全國人大五次會議進行審議。制定物權法，從法律上完善中國特色社會主義物權制度，對堅持國家基本經濟制度，規範社會主義市場經濟秩序，維護人民羣衆切身利益，激發全社會創造活力，實現全面建設小康社會目標，構建社會主義和諧社會，具有十分重要的意義。

　　——審議通過企業破產法、農民專業合作社法和關於修改銀行業監督管理法的決定，修訂合夥企業法，進一步完善社會主義市場經濟法律制度。社會主義市場經濟是法治經濟，優勝劣汰是市場法則，隨着國有企業改革的深化，非公有經濟的發展，社會主義市場經濟體制進一步完善，1986年制定的適用於全民所有制企業的企業破產法(試行)已不適應現實狀況，需要建立和完善新的市場主體退出機制和相應的法律程序。本屆全國人大常委會組織重新起草並審議通過了企業破產法，增設了企業重整制度和破產管理人制度，進一步完善了企業破產程序和破產當事人有關實體權利的規定，有利於公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序。爲了適應社會主義市場經濟的發展，確立和完善多種類型的市場主體的法律地位，全國人大常委會對合夥企業法進行了全面修訂，增加和完善了合夥企業的組織形式，擴大了舉辦合夥企業的合夥人主體範圍，明確了合夥企業所得稅繳納辦法，簡化了合夥企業登記和清算手續，對於擴大社會就業，鼓勵自主創新和風險投資，加強技術與資本的結合，促進專業服務機構做大做強，將發揮積極作用。在認真總結各地發展農民專業合作經濟組織的實踐經驗基礎上，制定了農民專業合作社法，從法律上確立了農民專業合作社的市場主體地位，規範了農民專業合作社的財產製度和分配方式，對於提高農民的組織化程度，促進農業產業化經營，推動社會主義新農村建設，具有重要意義。修改後的銀行業監督管理法，賦予銀行業監管機構在擴大監管範圍方面必要的調查權力，並進一步完善和規範調查權的行使條件、程序以及有關的法律責任，有利於銀行業監督管理機構更有效地履行監管職責，爲強化銀行業監管，規範監管行爲，防範和化解銀行業風險，促進銀行業健康發展，提供更有力的法律保障。

　　——修訂義務教育法，促進義務教育持續健康發展；修訂未成年人保護法，促進未成年人全面發展。針對義務教育和未成年人保護中存在的突出問題，全國人大常委會全面修訂了義務教育法和未成年人保護法。修改後的義務教育法，將義務教育經費保障機制以法律形式固定下來，明確義務教育不收學費、雜費；將促進義務教育均衡發展作爲方向性要求確定下來，明確規定各級政府應當合理配置教育資源；將實施素質教育寫入法律，進一步明確義務教育的方針和目標。這些重要的修改，對確保義務教育經費納入財政預算並及時足額撥付，促進全國尤其是廣大農村地區、貧困地區和民族地區義務教育的發展，儘快實現中小學生的素質教育和德、智、體全面發展，提供了有力的法律支持。修改後的未成年人保護法，進一步強化了家庭、學校、社會、國家對未成年人的保護責任，明確了未成年人的受教育權，對保護未成年人身心健康，保障未成年人合法權益，促進未成年人全面發展，將發揮重要作用。

　　——審議通過農產品質量安全法，維護公衆的身體健康和生命安全。農產品質量安全法建立了農產品質量安全標準體系，加強了農產品產地管理，規範了農產品的生產過程，完善了農產品質量安全監督檢查制度，有利於提高農產品質量安全水平，保障公衆身體健康和生命安全，增強農產品競爭能力，實現農民增收。

　　——審議通過護照法，滿足日益增長的對外交流的需要。爲適應我國對外交往和人員交流日益增多，公民出入境數量大幅上升的需要，保護公民出入國境的權益，進一步規範護照的管理，護照法對護照的種類、簽發對象、申請和簽發程序、法律責任等作出規定，使護照管理工作進一步規範化、制度化。

　　——審議通過反洗錢法，維護國家金融秩序。爲適應我國反洗錢鬥爭的實際需要，反洗錢法對反洗錢監督管理部門及其職責分工，應履行反洗錢義務的金融機構的範圍及其具體的反洗錢義務，反洗錢調查措施的行使條件、主體、批准程序和期限等作出了規定。這些制度的確立有利於及時發現洗錢活動，追查並沒收犯罪所得，遏制洗錢犯罪及其上游犯罪，有利於消除洗錢行爲給金融機構帶來的潛在金融風險和法律風險。

　　——審議通過刑法修正案(六)和關於修改人民法院組織法的決定，進一步完善刑事法律制度。針對違法犯罪出現的新情況，全國人大常委會及時地通過了刑法修正案(六)，對安全生產事故犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、妨害公司和企業管理秩序犯罪等規定進行了修改和補充，加重了處罰力度，對於保障人民羣衆生命財產安全，維護社會主義市場經濟秩序，具有重要意義。爲了確保死刑判決的慎重和公正，對人民法院組織法有關條款進行了修改，取消了最高人民法院可以授權高級人民法院行使部分死刑案件覈准權的規定，將死刑案件覈准權統一收歸最高人民法院，嚴格控制和慎重適用死刑，充分體現了對人的生命權利的尊重和保障。

　　——審議通過關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定，促進兩地交流和經貿往來。爲緩解內地與香港陸路通關壓力，適應內地與香港之間交通運輸和便利通關的客觀要求，全國人大常委會依據憲法原則，授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄。

　　——根據立法規劃，全國人大常委會還審議了企業所得稅法、勞動合同法、反壟斷法、突發事件應對法、禁毒法等多項法律草案。企業所得稅法是一部關係經濟社會發展全局的重要法律。全國人大常委會對企業所得稅法草案進行了認真審議，認爲改革現行企業所得稅制度，統一內外資企業所得稅，有利於創造公平競爭的市場環境，是進一步完善我國社會主義市場經濟體制的迫切需要，決定將企業所得稅法草案提請十屆全國人大五次會議審議。勞動合同法關係億萬勞動者的權益保護和勞動關係的和諧穩定。全國人大常委會高度重視勞動合同法的立法工作，2006年3月將這部法律草案向社會全文公佈，廣泛徵求意見，在社會上引起積極反響，共收到各方面意見近20萬件。還通過召開座談會和開展調查研究等方式，深入聽取各方面特別是基層羣衆的意見。全國人大常委會根據社會各方面提出的意見，對草案進行了認真修改並進行了第二次審議，現正在進一步修改完善中。

　　一年來，十屆全國人大及其常委會在立法工作中始終堅持黨的領導，堅持以人爲本，堅持從我國國情和實際出發，在總結以往立法經驗的基礎上，銳意進取，開拓創新，進一步推進科學立法、民主立法，更加註重提高立法質量。概括起來，有以下幾個特點：

　　第一，堅持正確的政治方向，堅決貫徹執行黨的路線方針政策和重大決策。全國人大及其常委會依據憲法行使國家立法權，通過立法使黨的主張和人民的意志相統一，經過法定程序成爲國家意志，從制度上和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹落實。立法中，全國人大及其常委會牢牢把握正確的政治方向。審議監督法草案，嚴格按照黨的十六大關於積極穩妥地推進政治體制改革的要求，堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路。監督法充分體現了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，正確處理加強人大監督和堅持黨的領導的關係，正確處理加強人大監督和支持“一府兩院”依法行使職權的關係。審議和修改物權法草案，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想爲指導，全面貫徹落實科學發展觀，堅持正確的政治方向，從我國的國情和實際出發，全面準確地體現和堅持社會主義基本經濟制度；依據憲法和法律規定，對國家、集體和私人的物權實行平等保護的原則，同時針對國有財產流失的情況，加強對國有財產的保護；全面準確地體現現階段黨在農村的基本政策，維護廣大農民羣衆的利益；針對現實生活中迫切需要規範的問題，統籌協調各種利益關係，促進社會和諧。通過的關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定，貫徹了中央維護香港長期繁榮穩定的基本方針政策，體現了中央對香港經濟上的支持和關心。

　　第二，繼續以制定和完善事關經濟社會發展全局的重要法律爲重點，堅持立法與促進改革發展穩定緊密結合。全國人大常委會通過立法進一步健全完善社會主義市場經濟體制和發展社會事業的法律制度，推動經濟社會協調發展。企業破產法爲企業在市場經濟條件下有序退出，實現優勝劣汰，促進社會主義市場經濟健康發展提供了制度支持。企業所得稅法爲內資外資適用統一的企業所得稅制度，建立統一、規範、公平競爭的市場環境，起到重要的引導作用。合夥企業法鼓勵自主創新和風險投資，促進技術與資本的結合，推動社會主義市場經濟發展。義務教育法和未成年人保護法爲少年兒童的健康成長，爲社會主義現代化建設事業興旺發達、後繼有人，提供了法律保障。全國人大常委會還通過制定反洗錢法、修改銀行業監督管理法，抓緊制定勞動合同法等法律，進一步完善經濟社會領域的立法，對經濟社會的協調發展，發揮重要保障作用。

　　第三，正確處理各種社會利益關係，夯實社會和諧的法治基礎。我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，具體利益不同的社會階層、社會成員勢必都會要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在內的上層建築中來。全國人大常委會在立法中認真研究解決涉及羣衆切身利益的矛盾和問題，正確處理以下關係：一是正確處理權力與權利、權力與責任的關係，防止“公共權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”。在權力與權利的關係上，堅持職權法定、程序法定、公開公正、有效監督的原則，防止和控制行政權力的非理性擴張和濫用，保持權力與權利之間的平衡，確保公民、法人和其他組織的合法權益不受侵害。在權力與責任的關係上，堅持權力與責任統一的原則，在賦予有關國家機關必要權力的同時，必須規定其相應的責任，規範、制約、監督權力的行使，體現權力與責任緊密掛鉤、權力與利益徹底脫鉤的原則。二是正確處理各種利益關係，維護最廣大人民的根本利益，促進社會關係的和諧穩定。對於直接涉及不同羣體、不同階層的利益關係的法律，全國人大常委會堅持統籌兼顧長遠利益與眼前利益、全局利益與局部利益以及各階層、各方面利益的原則，爭取以最合理的解決方案來統一大家的思想認識，從法律制度上儘量化解矛盾、減少不和諧因素。企業破產法就優先清償破產企業所欠職工工資和社保等費用作了特別規定，妥善處理了保護職工權益和維護擔保債權人利益的問題，有利於維護社會穩定。制定勞動合同法，堅持着眼於構建和發展和諧穩定的勞動關係，在側重保護處於弱勢地位的勞動者的前提下，兼顧勞資雙方的合法權益，建立適合中國國情的勞動合同法律制度，努力爲促進經濟發展和構建和諧社會奠定重要基礎。

　　第四，繼續推進科學立法、民主立法，不斷提高立法質量。科學立法、民主立法是不斷完備社會主義法律體系的內在要求，是切實提高立法質量的根本保證。一年來，全國人大常委會繼續推進科學立法、民主立法，通過多種形式廣泛聽取社會各方面特別是基層羣衆的意見。一是通過公佈法律草案、召開座談會等形式聽取社會各方面意見。勞動合同法涉及每個勞動者的權益，爲更好地聽取人民羣衆的意見，在總結向社會全文公佈物權法草案經驗的基礎上，又將勞動合同法草案向社會全文公佈，廣泛聽取各方面的意見，尤其是基層羣衆的意見，社會各界表示了極大的關注，全國人大常委會所收到的對勞動合同法草案的意見與其他法律案相比是最多的一次，其中來自基層勞動者的意見佔到65%。在徵求意見的過程中，立法工作機構還3次將整理彙總的人民羣衆的意見，通過新聞發佈會向社會反饋，形成了立法機關與人民羣衆的互動。此外，還收到來自各省、自治區、直轄市和79個較大市人大常委會，45箇中央有關部門，45家大型企業和高等院校、社會團體提出的意見。針對各方面意見集中反映的重大問題再深入進行調查研究，認真聽取全國人大代表、用人單位、職工羣衆和專家學者的意見，逐一研究並反映到草案的修改之中。爲修改完善物權法草案，全國人大常委會委員長和幾位副委員長多次主持召開座談會，直接聽取對物權法草案的意見。立法工作機構先後召開了上百次座談會，到20多個省(區、市)進行了深入調研，就一部法律草案徵求意見範圍之廣、規模之大，歷時之長是少有的。二是重視發揮全國人大代表在立法中的作用。人大代表是國家權力機關的組成人員。通過人大代表組成的人民代表大會表達人民的意願，是人民羣衆實現有序政治參與的重要渠道。全國人大及其常委會在立法過程中高度重視全國人大代表的意見，認真研究和吸收人大代表通過議案提出的有關立法建議。在制定刑法修正案(六)時，採納了有些人大代表提出的議案，擴大了洗錢活動中的上游犯罪的範圍，增加了賭博犯罪的量刑檔次，擴大了公司、企業人員受賄罪主體範圍，提高了重大安全事故罪的量刑幅度等。根據有些人大代表提出的議案，在監督法中完善了職務罷免的有關規定，強化了執法檢查，對預算超收收入的使用加強監督、嚴格控制不同預算科目之間的資金調劑等規定。爲使全國人大代表在十屆全國人大五次會議上能夠更好地審議物權法草案和企業所得稅法草案，全國人大常委會辦公廳在大會召開前兩個月，把兩個法律草案和有關參閱資料送給全國人大代表提前審閱，還派立法工作機構有關工作人員到各地向代表彙報法律草案的有關情況和主要內容，聽取代表意見，根據代表提出的意見，對法律草案作了進一步修改。三是就專業性較強的問題召開專題論證會。針對物權法草案中有關物權與債權的優先順序、公共利益的界定、物權保護是否適用時效、能否以應收賬款作擔保等專業性較強的問題，召開了立法論證會，認真聽取和研究專家學者的意見。全國人大常委會通過科學立法、民主立法的各種措施，對法律草案進行反覆研究修改，使通過的法律更加符合客觀規律，符合中國國情和實際，經得起實踐檢驗。