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第四部分 中國應對氣候變化的相關政策和措施
按照全面貫徹落實科學發展觀的要求，把應對氣候變化與實施可持續發展戰略、加快建設資源節約型、環境友好型社會和創新型國家結合起來，納入國民經濟和社會發展總體規劃和地區規劃；一方面抓減緩溫室氣體排放，一方面抓提高適應氣候變化的能力。中國將採取一系列法律、經濟、行政及技術等手段，大力節約能源，優化能源結構，改善生態環境，提高適應能力，加強科技開發和研究能力，提高公衆的氣候變化意識，完善氣候變化管理機制，努力實現本方案提出的目標與任務。
一、減緩溫室氣體排放的重點領域
(一)能源生產和轉換。
1.制定和實施相關法律法規。
大力加強能源立法工作，建立健全能源法律體系，促進中國能源發展戰略的實施，確立能源中長期規劃的法律地位，促進能源結構的優化，減緩由能源生產和轉換過程產生的溫室氣體排放。採取的主要措施包括：
——加快制定和修改有利於減緩溫室氣體排放的相關法規。根據中國今後經濟社會可持續發展對構築穩定、經濟、清潔、安全能源供應與服務體系的要求，儘快制定和公佈實施《中華人民共和國能源法》，並根據該法的原則和精神，對《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國電力法》等法律法規進行相應修訂，進一步強化清潔、低碳能源開發和利用的鼓勵政策。
——加強能源戰略規劃研究與制定。研究提出國家中長期能源戰略，並儘快制定和完善中國能源的總體規劃以及煤炭、電力、油氣、核電、可再生能源、石油儲備等專項規劃，提高中國能源的可持續供應能力。
——全面落實《中華人民共和國可再生能源法》。制定相關配套法規和政策，制定國家和地方可再生能源發展專項規劃，明確發展目標，將可再生能源發展作爲建設資源節約型和環境友好型社會的考覈指標，並通過法律等途徑引導和激勵國內外各類經濟主體參與開發利用可再生能源，促進能源的清潔發展。
2.加強制度創新和機制建設。
——加快推進中國能源體制改革。着力推進能源管理體制改革，依靠市場機制和政府推動，進一步優化能源結構；積極穩妥地推進能源價格改革，逐步形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關係和污染治理成本的價格形成機制，建立有助於實現能源結構調整和可持續發展的價格體系；深化對外貿易體制改革，控制高耗能、高污染和資源性產品出口，形成有利於促進能源結構優質化和清潔化的進出口結構。
——進一步推動中國可再生能源發展的機制建設。按照政府引導、政策支持和市場推動相結合的原則，建立穩定的財政資金投入機制，通過政府投資、政府特許等措施，培育持續穩定增長的可再生能源市場；改善可再生能源發展的市場環境，國家電網和石油銷售企業將按照《中華人民共和國可再生能源法》的要求收購可再生能源產品。
3.強化能源供應行業的相關政策措施。
——在保護生態基礎上有序開發水電。把發展水電作爲促進中國能源結構向清潔低碳化方向發展的重要措施。在做好環境保護和移民安置工作的前提下，合理開發和利用豐富的水力資源，加快水電開發步伐，重點加快西部水電建設，因地制宜開發小水電資源。通過上述措施，預計2010年可減少二氧化碳排放約5億噸。
——積極推進核電建設。把核能作爲國家能源戰略的重要組成部分，逐步提高核電在中國一次能源供應總量中的比重，加快經濟發達、電力負荷集中的沿海地區的核電建設；堅持以我爲主、中外合作、引進技術、推進自主化的核電建設方針，統一技術路線，採用先進技術，實現大型核電機組建設的自主化和本地化，提高核電產業的整體能力。通過上述措施，預計2010年可減少二氧化碳排放約0.5億噸。
——加快火力發電的技術進步。優化火電結構，加快淘汰落後的小火電機組，適當發展以天然氣、煤層氣爲燃料的小型分散電源；大力發展單機60萬千瓦以上超(超)臨界機組、大型聯合循環機組等高效、潔淨髮電技術；發展熱電聯產、熱電冷聯產和熱電煤氣多聯供技術；加強電網建設，採用先進的輸、變、配電技術和設備，降低輸、變、配電損耗。通過上述措施，預計2010年可減少二氧化碳排放約1.1億噸。
——大力發展煤層氣產業。將煤層氣勘探、開發和礦井瓦斯利用作爲加快煤炭工業調整結構、減少安全生產事故、提高資源利用率、防止環境污染的重要手段，最大限度地減少煤炭生產過程中的能源浪費和甲烷排放。主要鼓勵政策包括：對地面抽採項目實行探礦權、採礦權使用費減免政策，對煤礦瓦斯抽採利用及其他綜合利用項目實行稅收優惠政策，煤礦瓦斯發電項目享受《中華人民共和國可再生能源法》規定的鼓勵政策，工業、民用瓦斯銷售價格不低於等熱值天然氣價格，鼓勵在煤礦瓦斯利用領域開展清潔發展機制項目合作等。通過上述措施，預計2010年可減少溫室氣體排放約2億噸二氧化碳當量。
——推進生物質能源的發展。以生物質發電、沼氣、生物質固體成型燃料和液體燃料爲重點，大力推進生物質能源的開發和利用。在糧食主產區等生物質能源資源較豐富地區，建設和改造以秸稈爲燃料的發電廠和中小型鍋爐。在經濟發達、土地資源稀缺地區建設垃圾焚燒發電廠。在規模化畜禽養殖場、城市生活垃圾處理場等建設沼氣工程，合理配套安裝沼氣發電設施。大力推廣沼氣和農林廢棄物氣化技術，提高農村地區生活用能的燃氣比例，把生物質氣化技術作爲解決農村和工業生產廢棄物環境問題的重要措施。努力發展生物質固體成型燃料和液體燃料，制定有利於以生物燃料乙醇爲代表的生物質能源開發利用的經濟政策和激勵措施，促進生物質能源的規模化生產和使用。通過上述措施，預計2010年可減少溫室氣體排放約0.3億噸二氧化碳當量。
——積極扶持風能、太陽能、地熱能、海洋能等的開發和利用。通過大規模的風電開發和建設，促進風電技術進步和產業發展，實現風電設備國產化，大幅降低成本，儘快使風電具有市場競爭能力；積極發展太陽能發電和太陽能熱利用，在偏遠地區推廣戶用光伏發電系統或建設小型光伏電站，在城市推廣普及太陽能一體化建築、太陽能集中供熱水工程，建設太陽能採暖和製冷示範工程，在農村和小城鎮推廣戶用太陽能熱水器、太陽房和太陽竈；積極推進地熱能和海洋能的開發利用，推廣滿足環境和水資源保護要求的地熱供暖、供熱水和地源熱泵技術，研究開發深層地熱發電技術；在浙江、福建和廣東等地發展潮汐發電，研究利用波浪能等其他海洋能發電技術。通過上述措施，預計2010年可減少二氧化碳排放約0.6億噸。
4.加大先進適用技術開發和推廣力度。
大力提高常規能源、新能源和可再生能源開發和利用技術的自主創新能力，促進能源工業可持續發展，增強應對氣候變化的能力。
——煤的清潔高效開發和利用技術。重點研究開發煤炭高效開採技術及配套裝備、重型燃氣輪機、整體煤氣化聯合循環(IGCC)、高參數超(超)臨界機組、超臨界大型循環流化牀等高效發電技術與裝備，開發和應用液化及多聯產技術，大力開發煤液化以及煤氣化、煤化工等轉化技術、以煤氣化爲基礎的多聯產系統技術、二氧化碳捕獲及利用、封存技術等。
——油氣資源勘探開發利用技術。重點開發複雜斷塊與巖性地層油氣藏勘探技術，低品位油氣資源高效開發技術，提高採收率技術，深層油氣資源勘探開發技術，重點研究開發深海油氣藏勘探技術和稠油油藏提高採收率綜合技術。
——核電技術。研究並掌握快堆設計及核心技術，相關核燃料和結構材料技術，突破鈉循環等關鍵技術，積極參與國際熱核聚變實驗反應堆的建設和研究。
——可再生能源技術。重點研究低成本規模化開發利用技術，開發大型風力發電設備，高性價比太陽光伏電池及利用技術，太陽能熱發電技術，太陽能建築一體化技術，生物質能和地熱能等開發利用技術。
——輸配電和電網安全技術。重點研究開發大容量遠距離直流輸電技術和特高壓交流輸電技術與裝備，間歇式電源併網及輸配技術，電能質量監測與控制技術，大規模互聯電網的安全保障技術，西電東送工程中的重大關鍵技術，電網調度自動化技術，高效配電和供電管理信息技術和系統。
(二)提高能源效率與節約能源。
1.加快相關法律法規的制定和實施。
——健全節能法規和標準。修訂完善《中華人民共和國節約能源法》，建立嚴格的節能管理制度，完善各行爲主體責任，強化政策激勵，明確執法主體，加大懲戒力度；抓緊制定和修訂《節約用電管理辦法》、《節約石油管理辦法》、《建築節能管理條例》等配套法規；制定和完善主要工業耗能設備、家用電器、照明器具、機動車等能效標準，修訂和完善主要耗能行業節能設計規範、建築節能標準，加快制定建築物製冷、採暖溫度控制標準等。
——加強節能監督檢查。健全強制淘汰高耗能、落後工藝、技術和設備的制度，依法淘汰落後的耗能過高的用能產品、設備；完善重點耗能產品和新建建築的市場準入制度，對達不到最低能效標準的產品，禁止生產、進口和銷售，對不符合建築節能設計標準的建築，不準銷售和使用；依法加強對重點用能單位能源利用狀況的監督檢查，加強對高耗能行業及政府辦公建築和大型公共建築等公共設施用能情況的監督；加強對產品能效標準、建築節能設計標準和行業設計規範執行情況的檢查。
2.加強制度創新和機制建設。
——建立節能目標責任和評價考覈制度。實施GDP能耗公報制度，完善節能信息發佈制度，利用現代信息傳播技術，及時發佈各類能耗信息，引導地方和企業加強節能工作。
——推行綜合資源規劃和電力需求側管理，將節約量作爲資源納入總體規劃，引導資源合理配置，採取有效措施，提高終端用電效率、優化用電方式，節約電力。
——大力推動節能產品認證和能效標識管理制度的實施，運用市場機制，鼓勵和引導用戶和消費者購買節能型產品。
——推行合同能源管理，克服節能新技術推廣的市場障礙，促進節能產業化，爲企業實施節能改造提供診斷、設計、融資、改造、運行、管理一條龍服務。
——建立節能投資擔保機制，促進節能技術服務體系的發展。
——推行節能自願協議，最大限度地調動企業和行業協會的節能積極性。
3.強化相關政策措施。
——大力調整產業結構和區域合理佈局。推動服務業加快發展，提高服務業在國民經濟中的比重。把區域經濟發展與能源節約、環境保護、控制溫室氣體排放有機結合起來，根據資源環境承載能力和發展潛力，按照主體功能區劃要求，確定不同區域的功能定位，促進形成各具特色的區域發展格局。
——嚴格執行《產業結構調整指導目錄》。控制高耗能、高污染產業規模，降低高耗能、高污染產業比重，鼓勵發展高新技術產業，優先發展對經濟增長有重大帶動作用的低能耗的信息產業，制定並實施鋼鐵、有色、水泥等高耗能行業發展規劃和產業政策，提高行業准入標準，制定並完善國內緊缺資源及高耗能產品出口的政策。
——制定節能產品優惠政策。重點是終端用能設備，包括高效電動機、風機、水泵、變壓器、家用電器、照明產品及建築節能產品等，對生產或使用目錄所列節能產品實行鼓勵政策，並將節能產品納入政府採購目錄，對一些重大節能工程項目和重大節能技術開發、示範項目給予投資和資金補助或貸款貼息支持，研究制定發展節能省地型建築和綠色建築的經濟激勵政策。
——研究鼓勵發展節能環保型小排量汽車和加快淘汰高油耗車輛的財政稅收政策。擇機實施燃油稅改革方案，制定鼓勵節能環保型小排量汽車發展的產業政策，制定鼓勵節能環保型小排量汽車消費的政策措施，取消針對節能環保型小排量汽車的各種限制，引導公衆樹立節約型汽車消費理念，大力發展公共交通，提高軌道交通在城市交通中的比例，研究鼓勵混合動力汽車、純電動汽車的生產和消費政策。
4.強化重點行業的節能技術開發和推廣。
——鋼鐵工業。焦爐同步配套幹熄焦裝置，新建高爐同步配套餘壓發電裝置，積極採用精料入爐、富氧噴煤、鐵水預處理、大型高爐、轉爐和超高功率電爐、爐外精煉、連鑄、連軋、控軋、控冷等先進工藝技術和裝備。
——有色金屬工業。礦山重點採用大型、高效節能設備，銅熔鍊採用先進的富氧閃速及富氧熔池熔鍊工藝，電解鋁採用大型預焙電解槽，鉛熔鍊採用氧氣底吹煉鉛新工藝及其他氧氣直接煉鉛技術，鋅冶煉發展新型溼法工藝。
——石油化工工業。油氣開採應用採油系統優化配置、稠油熱採配套節能、注水系統優化運行、二氧化碳回注、油氣密閉集輸綜合節能和放空天然氣回收利用等技術，優化乙烯生產原料結構，採用先進技術改造乙烯裂解爐，大型合成氨裝置採用先進節能工藝、新型催化劑和高效節能設備，以天然氣爲原料的合成氨推廣一段爐煙氣餘熱回收技術，以石油爲原料的合成氨加快以天然氣替代原料油的改造，中小型合成氨採用節能設備和變壓吸附回收技術，採用水煤漿或先進粉煤氣化技術替代傳統的固定牀造氣技術，逐步淘汰燒鹼生產石墨陽極隔膜法燒鹼，提高離子膜法燒鹼比重等措施。
——建材工業。水泥行業發展新型幹法窯外分解技術，積極推廣節能粉磨設備和水泥窯餘熱發電技術，對現有大中型迴轉窯、磨機、烘乾機進行節能改造，逐步淘汰機立窯、溼法窯、幹法中空窯及其他落後的水泥生產工藝。利用可燃廢棄物替代礦物燃料，綜合利用工業廢渣和尾礦。玻璃行業發展先進的浮法工藝，淘汰落後的垂直引上和平拉工藝，推廣爐窯全保溫技術、富氧和全氧燃燒技術等。建築陶瓷行業淘汰倒焰窯、推板窯、多孔窯等落後窯型，推廣輥道窯技術。衛生陶瓷生產改變燃料結構，採用潔淨氣體燃料無匣鉢燒成工藝。積極推廣應用新型牆體材料以及優質環保節能的絕熱隔音材料、防水材料和密封材料，提高高性能混凝土的應用比重，延長建築物的壽命。
——交通運輸。加速淘汰高耗能的老舊汽車，加快發展柴油車、大噸位車和專業車，推廣廂式貨車，發展集裝箱等專業運輸車輛；推動《乘用車燃料消耗量限值》國家標準的實施，從源頭控制高耗油汽車的發展；加快發展電氣化鐵路，開發交—直—交高效電力機車，推廣電氣化鐵路牽引功率因數補償技術和其他節電措施，發展機車向客車供電技術，推廣使用客車電源，逐步減少和取消柴油發電車；採用節油機型，提高載運率、客座率和運輸週轉能力，提高燃油效率，降低油耗；通過制定船舶技術標準，加速淘汰老舊船舶；採用新船型和先進動力系統。
——農業機械。淘汰落後農業機械；採用先進柴油機節油技術，降低柴油機燃油消耗；推廣少耕免耕法、聯合作業等先進的機械化農藝技術；在固定作業場地更多的使用電動機；開發水能、風能、太陽能等可再生能源在農業機械上的應用。通過淘汰落後漁船，提高利用效率，降低漁業油耗。
——建築節能。重點研究開發綠色建築設計技術，建築節能技術與設備，供熱系統和空調系統節能技術和設備，可再生能源裝置與建築一體化應用技術，精緻建造和綠色建築施工技術與裝備，節能建材與綠色建材，建築節能技術標準，既有建築節能改造技術和標準。
——商業和民用節能。推廣高效節能電冰箱、空調器、電視機、洗衣機、電腦等家用及辦公電器，降低待機能耗，實施能效標準和標識，規範節能產品市場。推廣稀土節能燈等高效熒光燈類產品、高強度氣體放電燈及電子鎮流器，減少普通白熾燈使用比例，逐步淘汰高壓汞燈，實施照明產品能效標準，提高高效節能熒光燈使用比例。
5.進一步落實《節能中長期專項規劃》提出的十大重點節能工程。
積極推進燃煤工業鍋爐(窯爐)改造、區域熱電聯產、餘熱餘壓利用、節約和替代石油、電機系統節能、能量系統優化、建築節能、綠色照明、政府機構節能、節能監測和技術服務體系建設等十大重點節能工程的實施，確保工程實施的進度和效果，儘快形成穩定的節能能力。通過實施上述十大重點節能工程，預計“十一五”期間可實現節能2.4億噸標準煤，相當於減排二氧化碳約5.5億噸。
(三)工業生產過程。
——大力發展循環經濟，走新型工業化道路。按照“減量化、再利用、資源化”原則和走新型工業化道路的要求，採取各種有效措施，進一步促進工業領域的清潔生產和循環經濟的發展，加快建設資源節約型、環境友好型社會，在滿足未來經濟社會發展對工業產品基本需求的同時，儘可能減少水泥、石灰、鋼鐵、電石等產品的使用量，最大限度地減少這些產品在生產和使用過程中產生的二氧化碳等溫室氣體排放。
——強化鋼材節約，限制鋼鐵產品出口。進一步貫徹落實《鋼鐵產業發展政策》，鼓勵用可再生材料替代鋼材和廢鋼材回收，減少鋼材使用數量；鼓勵採用以廢鋼爲原料的短流程工藝；組織修訂和完善建築鋼材使用設計規範和標準，在確保安全的情況下，降低鋼材使用係數；鼓勵研究、開發和使用高性能、低成本、低消耗的新型材料，以替代鋼材；鼓勵鋼鐵企業生產高強度鋼材和耐腐蝕鋼材，提高鋼材強度和使用壽命；取消或降低鐵合金、生鐵、廢鋼、鋼坯(錠)、鋼材等鋼鐵產品的出口退稅，限制這些產品的出口。
——進一步推廣散裝水泥、鼓勵水泥摻廢渣。繼續執行“限制袋裝、鼓勵和發展散裝”的方針，完善對生產企業銷售袋裝水泥和使用袋裝水泥的單位徵收散裝水泥專項資金的政策，繼續執行對摻廢渣水泥產品實行減免稅優惠待遇等政策，進一步推廣預拌混凝土、預拌砂漿等措施，保持中國散裝水泥高速發展的勢頭。
——大力開展建築材料節約。進一步推廣包括節約建築材料的“四節”(節能、節水、節材、節地)建築，積極推進新型建築體系，推廣應用高性能、低材耗、可再生循環利用的建築材料；大力推廣應用高強鋼和高性能混凝土；積極開展建築垃圾與廢品的回收和利用；充分利用秸稈等產品製作植物纖維板；落實嚴格設計、施工等材料消耗覈算制度的要求，修訂相關工程消耗量標準，引導企業推進節材技術進步。
——進一步推動己二酸等生產企業開展清潔發展機制項目等國際合作，積極尋求控制氧化亞氮及氫氟碳化物(HFCS)、全氟化碳(PFCS)和六氟化硫(SF6)等溫室氣體排放所需的資金和技術援助，提高排放控制水平，以減少各種溫室氣體的排放。
(四)農業。
——加強法律法規的制定和實施。逐步建立健全以《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國土地管理法》等若干法律爲基礎的、各種行政法規相配合的、能夠改善農業生產力和增加農業生態系統碳儲量的法律法規體系，加快制定農田、草原保護建設規劃，嚴格控制在生態環境脆弱的地區開墾土地，不允許以任何藉口毀壞草地和浪費土地。
——強化高集約化程度地區的生態農業建設。通過實施農業面源污染防治工程，推廣化肥、農藥合理使用技術，大力加強耕地質量建設，實施新一輪沃土工程，科學施用化肥，引導增施有機肥，全面提升地力，減少農田氧化亞氮排放。
——進一步加大技術開發和推廣利用力度。選育低排放的高產水稻品種，推廣水稻半旱式栽培技術，採用科學灌溉技術，研究和發展微生物技術等，有效降低稻田甲烷排放強度；研究開發優良反芻動物品種技術，規模化飼養管理技術，降低畜產品的甲烷排放強度；進一步推廣秸稈處理技術，促進戶用沼氣技術的發展；開發推廣環保型肥料關鍵技術，減少農田氧化亞氮排放；大力推廣秸稈還田和少(免)耕技術，增加農田土壤碳貯存。
(五)林業。
——加強法律法規的制定和實施。加快林業法律法規的制定、修訂和清理工作。制定天然林保護條例、林木和林地使用權流轉條例等專項法規；加大執法力度，完善執法體制，加強執法檢查，擴大社會監督，建立執法動態監督機制。
——改革和完善現有產業政策。繼續完善各級政府造林綠化目標管理責任制和部門綠化責任制，進一步探索市場經濟條件下全民義務植樹的多種形式，制定相關政策推動義務植樹和部門綠化工作的深入發展。通過相關產業政策的調整，推動植樹造林工作的進一步發展，增加森林資源和林業碳匯。
——抓好林業重點生態建設工程。繼續推進天然林資源保護、退耕還林還草、京津風沙源治理、防護林體系、野生動植物保護及自然保護區建設等林業重點生態建設工程，抓好生物質能源林基地建設，通過有效實施上述重點工程，進一步保護現有森林碳貯存，增加陸地碳貯存和吸收匯。
(六)城市廢棄物。
——強化相關法律法規的實施。切實貫徹落實《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》和《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規，使管理的重點由目前的末端管理過渡到全過程管理，即垃圾的源頭削減、回收利用和最終的無害化處理，最大限度地規範垃圾產生者和處理者的行爲，並把城市生活垃圾處理工作納入城市總體規劃。
——進一步完善行業標準。根據新形勢要求，制定強制性垃圾分類和回收標準，提高垃圾的資源綜合利用率，從源頭上減少垃圾產生量。嚴格執行並進一步修訂現行的《城市生活垃圾分類及其評價標準》、《生活垃圾衛生填埋技術規範》、《生活垃圾填埋無害化評價標準》等行業標準，提高對填埋場產生的可燃氣體的收集利用水平，減少垃圾填埋場的甲烷排放量。
——加大技術開發和利用的力度。大力研究開發和推廣利用先進的垃圾焚燒技術，提高國產化水平，有效降低成本，促進垃圾焚燒技術產業化發展。研究開發適合中國國情、規模適宜的垃圾填埋氣回收利用技術和堆肥技術，爲中小城市和農村提供亟須的垃圾處理技術。加大對技術研發、示範和推廣利用的支持力度，加快垃圾處理和綜合利用技術的發展步伐。
——發揮產業政策的導向作用。以國家產業政策爲導向，通過實施生活垃圾處理收費制度，推行環衛行業服務性收費、經濟承包責任制和生產事業單位實行企業化管理等措施，促進垃圾處理體制改革，改善目前分散式的垃圾收集利用方式，推動垃圾處理的產業化發展。
——制定促進填埋氣體回收利用的激勵政策。制定激勵政策，鼓勵企業建設和使用填埋氣體收集利用系統。提高徵收垃圾處置費的標準，對垃圾填埋氣體發電和垃圾焚燒發電的上網電價給予優惠，對填埋氣體收集利用項目實行優惠的增值稅稅率，並在一定時間內減免所得稅。
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