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一項以財政部爲被告的行政訴訟，涉及國家發改委、衛生部等部委。前不久，當這起行政訴訟二審案件在北京市高級人民法院首次開庭審理時，很多人不約而同地用了這樣一個詞——“中國政府採購第一案”
一項以財政部爲被告的行政訴訟，涉及國家發改委、衛生部等部委；涉及國家投資114億元重點工程的採購項目。6月7日，當這起行政訴訟二審案件在北京市高級人民法院首次開庭審理時，很多人不約而同地用了這樣一個詞——“中國政府採購第一案”。目前，此案仍在二審中。但這起行政訴訟背後的政府採購法律制度，引起了我們的思考。
最高價爲何能中標
4000多萬政府採購引來質疑
2003年的非典疫情發生後，國家啓動了突發公共衛生醫療救助體系建設，重點是改造、建設省市縣三級傳染病醫院和緊急救援中心，總投資114億元，共支持2306個項目建設。
本案原告北京現代沃爾經貿有限責任公司，參與了其中的部分採購項目的招標。此次招標，由國家發改委、衛生部分別委託兩家社會中介機構進行代理。據原告律師北京遼海律師事務所的谷遼海介紹，2004年10月29日、2004年11月19日先後開標的合計586臺的血氣分析儀採購項目中，廣東某公司投標報價最高，每臺8萬元，而原告現代沃爾公司當時報價最低，每臺5.68萬元，但兩次都是廣東某公司中標。
“兩家提供的產品是一個檔次的，但單價差了兩萬多，總價差了1000多萬。”谷遼海說。他手中有一份由廣東省工商行政管理局提供的證明材料表明，這家獲得總計4688萬元訂單的企業中標時距工商部門覈准其成立不足一個月。而當時按照招標文件的要求，供應商應該提供最近3年的營業額、納稅情況、銷售業績。谷遼海透露，這家企業同樣的產品參加河北省一次投標時，其投標價格是每臺6.74萬元。
隨後，現代沃爾公司就這次的投標幾次向發改委、衛生部以及擔任中介的招投標公司質疑和投訴，得到的回覆主要說法是：產品技術上與招標文件的條款有差距。
“價格最低並不是最終中標的必然條件。最高價者如果是在技術、服務等方面很出色，中標也無可厚非。”有關業內人士透露。按照我國招標投標的有關規定，中標的條件是要最大限度地滿足招標文件規定的各項綜合評價標準。然而，現代沃爾公司始終認爲價格差距太大，堅持“討個說法”。
財政部爲何成被告
法院：對投訴未及時處理回覆
這起訴訟開始真正受到公衆的關注是從2006年12月8日開始。這一天，北京市第一中級人民法院判決財政部敗訴，要求財政部履行監管職責，對現代沃爾公司的投訴予以處理和答覆，一時間輿論譁然。
此前這個採購爭議中未出現的財政部怎麼會坐上被告席？這與我國目前政府採購相關法律和制度有關。
原來，按照2003年1月1日開始實施的政府採購法，各級人民政府財政部門是負責政府採購監督管理的部門，依法履行對政府採購活動的監督管理職責。沒有在發改委、衛生部方面得到滿意的答覆，現代沃爾公司就向財政部書面投訴；因爲認爲財政部沒有按照法定期限處理和回覆，他們又向法院提起行政訴訟。
一中院一審認定財政部沒有在收到投訴後30個工作日內，對投訴事項作出決定，並以書面形式通知投訴人，於是判其敗訴。財政部隨後向北京市高級法院提起上訴，要求撤銷原判。6個多月後，北京市高級法院首次開庭審理此案，此時距離引發質疑的幾次招標已有兩年半。
工程類採購誰監督
政府採購背後的兩部法律
財政部成被告，還被判敗訴。對於普通公衆而言，“既然政府不作爲當然該敗訴”。而對了解政府採購現狀的人士來說，不少人覺得財政部這次有點“冤”。有人形象地說“被兩部法律擠在了夾縫中。”這兩部法律就是政府採購法和招標投標法。
按照財政部的上訴書，訴訟中涉及的採購項目是國家醫療救助體系項目的一個組成部分，屬於國家重大建設項目，按照國務院有關規定應該由發改委來處理有關投訴。實際上，這一判斷的法律來源是政府採購法中對工程類政府採購的規定，也就是“工程類政府採購適用招標投標法”，依據招標投標法，發改委承擔着制定細則、審覈代理機構等大部分職責。
依政府採購法，財政機關是政府採購的監管部門。而按照招標投標法和國務院的有關部門之間分工、重大建設項目監督的有關規定，對國家重大建設項目投訴的受理由發改委負責，這也是財政部上訴的主要依據之一。
谷遼海認爲，兩部法律對政府採購的劃分，實際上讓發改委在重大工程的採購中“既當裁判員又當運動員”。按照政府採購法，採購人和監督管理部門應該分開，且法律專門規定監督管理部門不得參與採購活動。但在國家重大工程的採購中，發改委就是採購人的角色。如果依據招標投標法和有關規定也由發改委來監管，顯然與政府採購法規定的原則相違背。實際上，按財政部公佈的數據，2005年工程類政府採購的金額佔整個政府採購的45.2%。
破解困局路在何方
統一法律制度完善監督機制
“部門權益的劃分在一定程度上造成法律分裂。”談及此事，清華大學公共管理學院教授於安如是說。於安說，法律的分裂會造成制度的分裂、市場的分裂，也容易誘發行爲的失範。
於安認爲，兩法的規定在很多方面不一樣。比如政府採購法中規定的代理機構，在制度設計上是公益性、非營利的；而依據招標投標法，很多工程類政府採購招標的代理機構都是營利性的企業。這起訴訟所涉及的項目就是兩個營利性的企業。而公益性機構和營利性機構在掌握政府採購所應體現的國家利益、社會公共利益、支持本國貨物、環保節能等理念方面，顯然是有區別的。在這方面，法律應該將政府採購的操作統一起來。
於安說，招標投標法既用於規範一般民事行爲，又用於規範具有明顯公益性的政府採購行爲，這會造成法律的兩難。如果是按照政府採購的嚴格要求，有時就會影響到普通企業和公民的合同自由；如果按照一般民事行爲的要求，有時又會影響到對政府採購的規範。
谷遼海則建議取消現行的招標投標法，將其相關內容併入到政府採購法中，用一部統一的法律來規範政府採購行爲。
谷遼海透露，我國山西、上海等省市推行了政府採購監督機制，借鑑了國外的一些經驗。他認爲，在法律統一的基礎上，也可以考慮借鑑國外政府採購中設立統一機構的方式，完善在部分採購領域已經運用的集中採購機制。當然，也有專家提出，採購過於集中不一定有利於實施監督。
關鍵詞鏈接
按照我國的政府採購法，政府採購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金採購依法制定的集中採購目錄以內或者採購限額標準以上的貨物、工程和服務的行爲。
財政部公佈的數據顯示，2005年全國政府採購規模是2927.6億元，佔當年GDP的1.6%。有專家估計，2006年全國政府採購規模應該在3000億元以上。
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