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爲了貫徹落實《國務院關於推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》(以下簡稱國九條)和《國務院批轉證監會關於提高上市公司質量意見的通知》(以下簡稱通知)的具體要求，在總結過去十幾年我國證券市場發展及上市公司監管的實踐經驗，充分考慮全流通環境下上市公司監管工作的實際需要，並在參考成熟證券市場有益經驗的基礎上，根據新修訂的公司法、證券法，中國證監會起草了《上市公司監督管理條例(徵求意見稿)》(以下簡稱徵求意見稿)。現對條例徵求意見稿的主要內容說明如下：
一、制定條例的必要性
上市公司是資本市場發展的基石。上市公司作爲我國經濟運行中最具發展優勢的羣體，是資本市場投資價值的源泉。十幾年來，我國上市公司不斷髮展壯大，已經成爲推動企業改革和帶動國民經濟增長的中堅力量。但由於受體制、機制、環境等因素影響，一些上市公司還存在治理結構不完善、信息披露不規範、大股東行爲缺乏有效制約、董事和高管人員未能勤勉盡責、不重視對中小投資者的保護和回報等問題，影響了上市公司質量的提高，從而嚴重影響了投資者的信心，制約了資本市場健康、穩定發展。
通過實施有效的市場監管，促進上市公司不斷提高質量和進一步發展壯大，提高市場的公正性、透明度和效率，降低市場系統風險，始終是上市公司監管工作的重中之重。證券監管部門一直在探索上市公司監管的有效途徑，出臺了一系列關於上市公司監管的規則和規章，如《上市公司治理準則》、《上市公司章程指引》、《上市公司股東大會規則》等等，經過十多年的探索和實踐，已逐步形成了一套行之有效的監管制度和手段。但上述監管制度和手段大多仍停留在部門規章和監管政策層面，在執行效力上與公司法、證券法等國家法律之間層級跨度過大，缺乏必要的銜接。
國九條明確提出要“健全資本市場法規體系，加強誠信建設。按照大力發展資本市場的總體部署，健全有利於資本市場穩定發展和投資者權益保護的法規體系。”通知也提出“強化上市公司監管。有關部門要完善相關法律法規體系，抓緊制訂上市公司監管條例”。這兩個文件的頒佈對建立上市公司監管法規體系提出了明確的要求，也爲總結上市公司監管經驗、制定條例創造了契機。同時，新修訂的公司法、證券法對與上市公司治理結構和信息披露有關的內容進行了較大調整，在上市公司監管方面提出了許多新的要求。爲更好地配合上述兩法的實施和執行，客觀上也需要從不同層面制定相關的行政法規、部門規章、規範性文件等配套制度。
制定條例也是加強資本市場對外開放，加快與國際接軌的需要。健全上市公司監管法律法規，加強對上市公司的監管，是一個國際趨勢。安然事件後，美國很快出臺了《薩班斯━奧克斯利法案》(Sarbanes-Oxley Act)，對上市公司的公司治理、信息披露、內控機制、高管人員的權利、義務與責任作出了更加明確細緻的規定，提出了更嚴格的要求，歐盟、日本、香港、韓國等國家和地區也根據自身情況，紛紛修訂或出臺了有關上市公司監管的法規。隨着資本市場對外開放步伐的加快，全球化也要求我們儘快建立與國際潮流相適應的上市公司監管法規體系。
二、條例的起草過程
根據上市公司監管工作的需要，相關部門早在上世紀九十年代中期即開始了條例的起草工作，做了大量的調查研究和分析論證，並先後草擬了幾稿，但由於當時公司法修訂尚未完成，條例難以準確定位。2005年公司法、證券法的修訂，爲制定條例奠定了基本的法律框架，通知的出臺又爲條例的具體內容提供了明確的指南。
三、條例的指導思想、目標和定位
按照國務院的要求，條例制定的指導思想是要貫徹落實國九條精神和通知所提出的各項具體要求，緊密結合新修訂的公司法、證券法，通過條例的制定和施行，切實提高上市公司質量。因此，條例起草貫穿的主線是以提高上市公司透明度和推進上市公司現代企業制度建設爲基礎，以規範上市公司董事、監事和高管人員及控股股東、實際控制人行爲爲重點，以提高上市公司質量爲目標，通過條例的制定，強化監管手段，提高監管質量和效率，加強監管協作，構建綜合監管體系，營造良好的證券市場發展環境。
條例徵求意見稿明確了監管部門在上市公司監管中的角色和定位，即對上市公司的監管應以信息披露爲核心，針對上市公司及相關各方所採取的各項監管措施，目的是促使上市公司真實、準確、完整、及時地向投資者披露信息，給投資者一個真實的上市公司。條例徵求意見稿所要達到的主要目標包括：1、解決目前上市公司監管實踐中存在的難點和突出問題；2、完善對上市公司的監管手段；3、明確上市公司監管中證監會、人民銀行和其他金融監管機構、國資監管部門、工商、海關、稅務、公安及國務院其他相關部門，地方各級人民政府，司法機關等的監管協作義務和職責分工，構建綜合監管體系。
作爲與新修訂的公司法、證券法相配套的行政法規，條例必須做好與上述兩法的銜接和協調工作，貫徹落實通知提出的各項具體要求，立足監管、發展、改革和創新，強調條例的針對性和前瞻性，有效應對我國當前及今後上市公司監管中出現的情況和突出問題，爲維護投資者的合法權益、促進上市公司規範運作和證券市場健康發展提供法制保障。因此，條例的定位是上承兩法，將兩法的規定加以細化和具體化，增強可操作性；下接證券監管部門有關上市公司監管的部門規章和交易所的上市規則等規定，爲其提供堅實的法源基礎。另外，條例重在規範當前我國上市公司監管實踐中存在的難點和突出問題，突出實效，強調重點，不求面面俱到，旨在更好地滿足監管工作實踐的需要，避免將其寫成小公司法。
四、條例徵求意見稿的主要內容
徵求意見稿共十章一百零六條，對我國上市公司監管工作中存在的突出問題做出了具體規定，主要包括以下幾個方面的內容：
(一)完善上市公司治理結構，提高上市公司規範運作水平
完善的公司治理，是提高上市公司質量的關鍵所在。但由於所有者代理人缺位和越位現象同時存在、公司治理誠信文化和制度缺失、法制不健全及違規成本低等諸多原因，我國上市公司在公司治理方面仍存在不少問題，如公司治理流於形式、上市公司缺乏獨立性、部分董事、高管勤勉盡責意識淡薄、上市公司內控機制不健全等，嚴重影響了上市公司的規範運作和質量提升。
爲此，徵求意見稿在總則中提出了完善上市公司法人治理結構的基本原則，要求上市公司應當完善股東大會、董事會、監事會制度，形成權力機構、決策機構、監督機構以及經理層之間權責分明、各司其職、有效制衡、科學決策、協調運作的法人治理結構，並在專章中對上市公司的章程、組織機構、內控制度和股權激勵做出了明確規定。
(二)規範上市公司控股股東和實際控制人的行爲
近年來，上市公司控股股東或者實際控制人通過各種手段掏空上市公司，侵佔上市公司利益的現象較爲普遍。有些上市公司雖然在形式上與控股股東之間保持了人員、資產、財務分開，機構、業務獨立，但公司的人事、機構設置、重大經營決策、投資等都直接受制於控股股東，上市公司成爲控股股東的附屬公司，上市公司獨立性嚴重缺失。
爲此，徵求意見稿強化了上市公司與控股股東、實際控制人及其控制的其他企業的人員、資產、財務分開，機構、業務獨立方面的要求，鼓勵公司通過定向增發等手段實現整體上市，規定控股股東、實際控制人及其控制的其他企業不得利用關聯交易、資產重組、投資等任何方式直接或者間接侵佔上市公司資產。
爲與《中華人民共和國刑法修正案(六)》的規定相協調，徵求意見稿還具體列舉了控股股東、實際控制人的若干禁止性行爲，補充和完善了侵佔上市公司利益行爲的行政責任，使之與民事責任、刑事責任相呼應，力求從根本上杜絕類似情形的發生。
(三)強化上市公司董事、監事、高級管理人員誠信義務和法律責任
由於我國上市公司誠信體系尚未建立，高管人員的激勵約束機制不健全，董事、監事、高級管理人員不勤勉盡責甚至弄虛作假，損害上市公司和中小投資者合法權益的現象時有發生，嚴重影響了投資者對證券市場的信心，亟待加以規範。
爲了強化對上市公司董事、監事、高級管理人員的監管，徵求意見稿規定對上市公司董事、監事、高級管理人員的任職實施備案管理，並重點細化了董事、監事、高級管理人員勤勉義務的內容。同時，爲保障董事會祕書依法履行職責，徵求意見稿本着責、權對等的原則，賦予了董事會祕書參加公司相關會議、查閱會計資料等方面的權力。
(四)規範關聯交易行爲，有效遏制違規擔保，切實維護上市公司和股東的合法權益
關聯交易是控股股東與上市公司進行業務往來、利益輸送的管道，一些控股股東利用關聯交易操控上市公司業績，侵佔上市公司利益，違規擔保也是上市公司存在的痼疾。有些控股股東或者實際控制人通過關聯交易、違規擔保等手段損害上市公司利益，或者通過其他途徑曲線轉移利益，增加上市公司負擔。
爲了更好的規範關聯交易行爲，有效遏制違規擔保，徵求意見稿規定了上市公司進行關聯交易、對外擔保的基本原則，審議權限和程序，要求上市公司保證關聯交易公平、公允合理，強化及時披露涉及關聯交易相關事項的義務，並規定上市公司違法違規擔保的，將依法追究公司和相關責任人的責任。
(五)調整和完善上市公司再融資的相關制度，支持上市公司通過收購兼併等途徑，提升上市公司的核心競爭力，實現可持續發展
股權分置扭曲了證券市場的定價機制，制約了證券市場資源配置功能。股權分置改革消除了證券市場的制度性缺陷，證券市場資源配置和價格發現功能將得到恢復，證券市場的定價效率將得到實質性改善，整體運作效率將得到明顯提升。
徵求意見稿進一步細化了上市公司申請發行股票、公司債券等的要求，規定了上市公司募集資金使用及變更用途的基本要求，強化了保薦人對上市公司募集資金使用的持續督導責任，並要求上市公司建立募集資金專項存儲制度。
同時，鑑於證券監管部門已起草了新的《上市公司收購管理辦法》，徵求意見稿僅對上市公司收購的基本原則、收購人資質以及禁止收購的情形做了原則性規定。爲進一步規範跨國併購等行爲，徵求意見稿確立了禁止利用上市公司的收購、重大資產重組、合併及分立活動危害國家經濟安全和社會公共利益的原則。
(六)提高上市公司透明度，增強信息披露的有效性
由於我國證券市場誠信體系建設、法制建設等諸多方面尚未成熟，上市公司信息披露的主動性、充分性不足的現象較爲普遍，上市公司以達到最低披露要求爲準，較少主動、全面充分地披露公司的具體情況。一些上市公司對重大事項披露不及時或者不履行信息披露義務，定期報告未能按期披露或者信息披露的格式和內容不符合要求；極少數公司甚至存在性質惡劣的虛假信息披露行爲，嚴重損害了投資者的利益。
爲此，徵求意見稿要求上市公司應當建立信息披露管理制度和重要信息的內部報告制度，在證券法相關規定的基礎上，進一步明確了信息披露義務人的範圍及責任，規定上市公司控股股東和實際控制人爲信息披露義務人，明確了董事、監事、高級管理人員對公司定期報告簽署書面確認意見、審覈意見的義務，規定了重大信息首次披露的時點以及對尚處於籌劃階段的重大事件的披露要求，並規定通過委託或者信託等方式持有或者實際支配上市公司股份表決權的投資者的披露義務。
(七)強化監管協作，構建綜合監管體系，營造促進上市公司健康發展的良好環境
通知的頒佈對於推進各部門的監管協作、構建上市公司綜合監管體系起到了十分積極的作用，針對實際工作中可能存在困難和問題，徵求意見稿對構建綜合監管體系、完善上市公司監督管理機制的具體措施和程序等方面的內容進行了規定，進一步明確中國證監會依法對上市公司及相關各方實行監督管理時可以採取的監管措施，要求相關中介機構及其從業人員應當勤勉盡責、恪守職業道德和執業紀律，要求傳播媒介發揮輿論監督作用，客觀、真實地報道涉及上市公司的情況，明確規定了上市公司監管系統內部實行轄區監管責任制，強化了監管協作方面的規定，以及省級人民政府對陷入重大危機、可能對社會穩定造成重大影響時的上市公司組織實施託管的機制等。
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