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“你可以看看我的日程表。這幾年來，我幾乎花了50%甚至60%的時間和精力往來於廣東省各市、鄉、鎮、村，研究廣東農村鄉鎮醫療改革方案。”8月17日，全國政協常委、廣東省衛生廳廳長姚志彬接受《中國經濟週刊》專訪時如是說。
今年7月3日，中共廣東省委、省政府出臺了《關於鄉鎮衛生院管理體制改革與建設的意見》(下稱《意見》)。《意見》提出，鄉鎮衛生院是財政全額撥款的公益性醫療衛生事業單位，原則上，每個鄉鎮必須有一所政府主辦的衛生院。同時，從今年起，省級財政對經濟欠發達地區按每萬名戶籍人口配置10名醫務人員，每年補貼每位鄉鎮醫生1.2萬元。
雖然僅僅是一份“意見”，但該文件一經公佈就受到廣泛關注。業內人士認爲，一場可能讓中國鄉鎮醫療體系重新煥發出勃勃生機的體制性改革正在廣東省吹起號角。
在該《意見》頒佈後的7月24日，在廣東省政府召開的“全省新型農村合作醫療暨農村衛生工作現場會”上，廣東省副省長雷於藍、廣東省衛生廳廳長姚志彬的發言和講話向外界透露了這樣一個信息：“鄉鎮衛生院體制改革”是廣東衛生系統繼“新型農村合作醫療”和“健全社區衛生服務體系”之後推出的農村醫療第三大體制性改革，其踐行在全國具有示範性意義。
農村醫改需破除二元結構
“廣東是全國第一個對鄉鎮衛生院採取如此大手筆的省份，此項改革的最終目的是要破除城鄉二元結構給醫療衛生服務帶來的不平衡，最終能夠實現人人享有基本衛生保健服務的目標。”姚志彬對《中國經濟週刊》表示。
據廣東省衛生廳提供的資料顯示，即使像廣東省這樣的沿海發達省份，目前依然存在醫療衛生資源總量不足、結構性配置不均衡、需求量擴增等諸多問題。
“現在廣東鄉鎮衛生院整體存在負債比例較高、設備裝配水平較差、醫療和管理人才匱乏、業務收入水平較低等各種問題，”姚志彬向《中國經濟週刊》坦言，“目前在廣東約有70%至80%的醫療衛生資源集中在大城市、大醫院裏，而全省鄉鎮衛生院中，有三分之一處於虧損，三分之一勉強生存。一些邊遠鄉村的衛生站，醫生青黃不接。”
據統計，雖然2006年廣東省共有各類衛生機構16953個，但鄉鎮衛生院只有1412個，佔比僅爲8%。
姚志彬介紹說：“改革開放後相當一段時間內，由於城鄉二元結構體制的存在，農民一直缺乏基本的合作醫療制度，農民看不起病，就不去看病，導致小病久拖成大病，一方面導致鄉鎮衛生院萎縮，另一方面導致城市醫療資源緊張，在很多地方出現了農民因病致貧、因病返貧的現象。據我們統計，貧困農民中有40%是直接或間接因病致貧、因病返貧的。”
姚志彬認爲，農村醫療改革的關鍵是破除長期以來因爲城鄉二元結構給醫療衛生服務帶來的不平衡，廣東省推出的“新型農村合作醫療”和“鄉鎮衛生院體制改革”這兩項改革，正是基於這樣的現實而出臺的，破除城鄉二元結構是未來農村醫療改革的方向。
治療鄉鎮醫療頑疾的“兩劑藥”
據廣東省衛生廳提供的數據顯示，廣東省於2003年啓動的新型農村合作醫療已經覆蓋所有的縣、鎮和96%的行政村，截至2006年，參合農民3048萬人，參合率達61.5%。
不過在姚志彬看來，新型農村合作醫療的改革僅僅是解決了“需方”——患者的問題，而農村醫療服務的“供方”長期受到忽略，基於這樣的考慮，政府才逐步醞釀推行“鄉鎮衛生院管理體制改革”。
“我們正在實施的改革把政府的資金投入分爲兩塊，一塊是把資金提供給患者，即新型農村合作醫療，這塊我們已經逐年在做了，另一塊是把資金提供給鄉鎮衛生院，它們是醫療服務的‘供方’，這塊我們正在做”，姚志彬向《中國經濟週刊》表示,“從2005年開始，我們已經意識到必須解決醫療服務‘供方’問題。當時我們有過很多個方案，但最後確定採取體制性改造的方式來解決這一問題，並於2006年11月確定了最後方案。”
知情人士透露，從2005年開始醞釀的改革也曾遇到過不同部門的不同意見，姚志彬所提到的“多個方案”，既包括僅僅提供資金的簡單方案，也有涉及體制性的方案，而如今出臺的方案是多個方案中較爲徹底的一個。
在姚志彬看來，起初的方案僅針對一個鄉鎮衛生院，政府一年應該提供多少資金的問題，而如今的方案解決的不僅僅是資金問題，而是把鄉鎮衛生院視爲公益性事業單位來看待，並採取了一系列涉及到人事、藥品採購等多個方面的配套措施，屬於體制性改革。更重要的是，鄉鎮衛生院體制改革將有效地配合新型農村合作醫療的展開。
自2005年、2006年中國醫療改革方案進入大討論、大反思階段之後，在解決農村的醫療改革問題上究竟是“市場”多一點，還是“政府”多一點的問題，一直困擾着政府部門、學術界和各醫療機構。
而在此次廣東省推行的鄉鎮衛生院體制改革中，明確了鄉鎮衛生院的性質、功能和管理職責。尤其是在機構性質上，鄉鎮衛生院定位爲按財政全額撥款的公益性醫療衛生事業單位。
這意味着，廣東地方政府將爲此次鄉鎮衛生院體制改革全額“埋單”。
“三到五年，衛生院就可恢復元氣”
“我相信，用三到五年的時間就能讓廣東省內鄉鎮衛生院恢復元氣。”對於目前正在推行的“鄉鎮衛生院體制改革”，姚志彬頗有信心，“只有讓農民既能看得起病，也能就近看病，鄉鎮衛生院的業務才能蓬勃起來，農村的醫療改革才能找到出路。”
作爲落實《意見》的具體措施，從2007年至2010年，廣東省級財政將每年陸續在農村衛生專項資金1.6億元中安排1億元，對經濟欠發達地區鄉鎮衛生院業務用房建設、設備裝備給予補助。此外，廣東省各市縣級財政也要根據財力安排相應的專項補助。
“作爲鄉鎮衛生院這一級別醫療機構存在的問題，採用行政手段、政府財政解決還是很有必要的，”姚志彬說，“目前，鄉鎮衛生院仍將保持收支兩條線，一定程度上調動衛生院開展業務的積極性，但鄉鎮衛生院利潤空間不宜太大，我們希望衛生院提供的服務能夠維持在合理的價格水平。”
爲了控制鄉鎮衛生院的藥品價格，今年1月1日起，廣東省縣及縣以上醫療機構和珠三角地區的鄉鎮衛生院的藥品已經實行統一網上限價競價的陽光采購。而在今年7月《意見》出臺之後，廣東省也已全面推行藥品集中採購，統一配送，允許有條件的地方可降低藥品零售差價。
姚志彬表示，通過政府專項資金的投入和藥品的公開採購配送，鄉鎮衛生院提供的同類服務和藥品會比城市醫院同類的便宜很多，這在很大程度上將吸引農民就近求醫，也讓衛生院因爲業務增加在短期內恢復元氣。
“最大的困難還是人才"
財政扶持到位的同時，鄉鎮醫療還需要大量人才的注入。
姚志彬向記者坦言：“目前，鄉鎮衛生院體制改革最大的困難還是人才，很多鄉鎮衛生院的服務水平很低，醫生的收入也太低，不少醫科大學生、大專生都已改行，寧可到珠三角打工，在就業市場上晃盪，也不願意留在農村從事醫療服務。”
事實上，鄉鎮衛生院存在的“人才流失”的問題一直是鄉鎮衛生院體制改革的“死穴”，在一些地方還出現了原有鄉鎮衛生院醫生脫離原有系統自己開辦“小診所”的情況。
據廣東省衛生廳提供的資料顯示，鄉鎮醫療人才流失現象主要體現在兩個方面：一種是醫療人員“完全脫離”了鄉鎮衛生院，即醫生離開鄉鎮衛生院，在外辦私人診所，不再是鄉鎮衛生院在編職工；另一種是“半脫離”鄉鎮衛生院，即醫生人事關係還在鄉鎮衛生院，但工資關係不在，停薪留職在外辦私人診所。
“我們很重視這個問題”，姚志彬表示，“所以我們決定從明年起，廣東省級財政對經濟欠發達地區按每萬名戶籍人口配置10名醫務人員，每人每年1.2萬元標準給予補助。這筆補助金額對於欠發達地區的醫務人員還是很有吸引力的。此外我們還規定，安排給鄉鎮衛生院的年度經費不得衝抵中央和省政策規定對農村衛生事業的其他投入。”
廣東省衛生廳有關人士透露，“完全脫離”鄉鎮衛生院的醫療人員，可重新參加鄉鎮衛生院的招聘，得到衛生院聘用，成爲在編職工後，可享受補貼。“半脫離”鄉鎮衛生院的醫療人員，可向留職的衛生院提出復職申請，經衛生院和縣級衛生行政管理部門同意，重新成爲衛生院的在編職工後可以享受補助。
據瞭解，除了通過補助和政策挽留人才之外，廣東省衛生廳已經啓動了“農村衛生人才培訓項目”，在2008年底前，來自廣東欠發達地區的7500名農村基層衛生院院長、業務骨幹、鄉村醫生，將分期分批接受免費的專業系統培訓。據廣東省衛生廳統計，此舉有望使全省3041個行政村、917萬農民受益。
“我們改革的目標是打造廉價、便民的農村公益性醫院。通過人才隊伍建設，我們希望每個村建一所衛生站，每個鄉鎮建一所公益性衛生院，讓農民有病及時治，最終讓常見病能夠在鄉、鎮甚至村裏解決，中度難度疾病能夠在縣解決。”姚志彬說。
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