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核心提示
在有關城管人員不文明執法的負面新聞不斷之時，湖南省出臺的《城市管理行政執法人員行爲規範》對城管執法行爲提出明確規範，這在全國尚屬首例。
⊙法制週報記者李俊傑文/圖
今年9月初，一直視城管爲“敵人”的長沙小販李民(化名)“有史以來第一次被城管感動”了。那一次，正在街頭賣水果的他碰上城管執法，讓李民沒料到的是，一名戴眼鏡的執法人員不是像以前那樣掀翻他的攤子、沒收他的水果，而是好言相勸：“以後要注意些，這個地方不能隨便擺攤”。
李民或許不知道，長沙城管的這種態度之變，緣於今年8月份湖南省發佈了《城市管理行政執法人員行爲規範》，這一在全國堪稱首部規範城管執法的政府規範性文件，明確規定了城管執法的程序和文明執法的義務。
“如果執法時簡單粗暴，容易激化矛盾。”湖南省政府法制辦主任賀安傑說，前述規範文件對城管人員開列了許多“嚴禁”，比如嚴禁態度蠻橫，嚴禁耍威風、說粗話或盛氣凌人，嚴禁對相對人採取過激行爲。
規範還制定了一種值勤時的禮貌用語模式——“稱呼+請+說明理由+要求+謝謝(再見)”，根據這一模式，城管人員執法時必須使用諸如“您好”、“請、謝謝、對不起、再見”、“您有什麼需要我幫助”等禮貌用語。
規範執法方式是重點
這部規範，源於湖南各地對城管執法現狀的調查結果。
近年來城管執法所受到的批評和流動商販們的抵制，引起了湖南省各級政府的重視，有關部門決定通過調查研究來找到其中的癥結並對症下藥予以解決。
通過多次實踐和調研，長沙市城管綜合執法支隊副支隊長李中秋有了這樣的體會：“在執法中規範言行舉止，可以減少違章當事人的牴觸情緒，減少執法過程中的執法阻力，從而提高工作效率，樹立執法隊伍良好形象。”
湖南省政府法制辦主任賀安傑也承認：“在現行體制轉軌中，這是一個必然的過程，因此，爲了加強城市管理，首先應該從提高城管自身的執法質量及隊伍建設抓起。”
通過實地考察和調研，湖南的執法者還普遍意識到，過去城管執法中試圖“完全消除城市流動商販”的思路“是不現實的”。
既然如此，就得在現實的基礎上選擇可行的途徑和策略，湖南的決策者把規範城管執法的態度和依法行政作爲重點考慮對象。
湖南省法制辦認爲，“針對城市管理的實際，各城市執法局在堅持依法管理的原則下，應該努力在情、理、法中去尋找平衡點，大力推行‘親和式’執法，‘服務式’執法，實行教育與處罰相結合、服務與執法相結合、疏導與堵漏相結合，既保證城市管理政策法規的落實，又儘量顧及羣衆的利益和困難。”
賀安傑認爲，如果堅持疏堵結合，實施人性化管理，“效果會完全不一樣”。他舉例說，對擦鞋人員實行定點經營、統一服裝、持證上崗；對小商小販和一些農產品銷售者，在不影響市容、交通的背街小巷合理設置攤點、攤位，劃定區域，讓他們經營，爲困難羣衆和下崗職工創造就業機會，解決實際生活困難，“這纔是解決之道”。
現在看來，湖南城管的人性化執法方式已經產生了正面效應。李民告訴《法制週報》記者，正是那次城管人員的和藹可親讓他非常感動，從那以後，他每次出攤，都會想起“眼鏡”執法人員說的話，不自覺就注意攤點擺放的位置，儘量不要影響市容市貌。
依法行政是根本
在長沙方言裏，“帶籠子”就是欺騙的意思。59歲的長沙遊商老劉對城管的“帶籠子”執法行爲印象頗深。
今年4月間，老劉推着自行車在長沙市長島路口賣葡萄，一個“顧客”徉裝購買，卻在趁老劉稱重時一把抓住了他的手，隨即叫來了城管執法車將葡萄和自行車悉數拉走。
但根據前述規範文件的規定，今後這樣的行爲在湖南的城管執法中也是被禁止之列。《規範》稱，城管行政執法人員上崗執勤、執法和參加集體活動時，應當按規定着裝。(法制週報新聞熱線:0731-4802117)另外，城管行政執法人員不得隱瞞身份，誘導行政管理相對人實施行政違法行爲而對其予以處罰。
不少商販認爲，城管人員與商販之所以有衝突，原因之一是城管人員在執法過程中“自由裁量權”太大。由於無章可循，城管人員在執法過程中往往隨心所欲。於是，如何正確行使自由裁量權成了城管執法規範的一個焦點。(下轉07-10版中縫)
湖南省的這份《規範》，對違法行爲的處罰作了更爲具體的限定，比如對違法行爲輕微並能及時糾正，沒有造成危害後果的，要以批評教育爲主；執法時堅持教育與處罰相結合，先教育後處罰的原則，執法行爲和語言文明，糾正違章先敬禮。
李中秋表示，現在對於違章行爲的處罰，長沙市城管局有嚴格審批制度，實行中隊、大隊、支隊層層審覈把關，對個人1000元以上、單位1萬元以上的罰款案件必須報市局審批，“對初次違反或影響不大的違章行爲，依法從輕或免予處罰，對於屢次不改、態度惡劣，阻撓對抗執法的，依法頂格從重處罰”。
此外，城管執法罰沒財物的去向問題，曾經也是衆多市民頗爲關心的話題。
李中秋告訴《法制週報》記者，對於罰沒的財物，長沙市實行的是《罰沒財物去向公示制度》，對於蔬菜、水果等一些易腐爛變質的物品，都送到了社會福利院、貧困家庭和一些駐長部隊，由他們開具證明。暫扣的其他不易腐爛、變質物品和經營工具，超過法定時限當事人不來接受處理的，依法按程序交由市財政等部門拍賣處理。
過去，人們對城管的違法行政投訴很難，很多部門都說自己無權管理，這次的《規範》則明確，如發現城管行政執法人員違反本規範，任何單位和個人均可向執法人員所在的行政主管部門、政府法制部門、監察部門等進行投訴、舉報；有關部門接到舉報後，應當及時對違規行爲進行調查，並依法依紀作出處理。
《規範》的示範意義
華東政法大學司法研究中心祕書長、法學博士王恩海認爲，首先應該肯定這部《規範》的意義，作爲全國第一部類似規範，期望能對相關執法人員的執法活動確定一定的行爲模式，從而能夠保證普通社會公衆的合法權益，提升城管形象，緩和城管和社會公衆之間的矛盾。
王恩海說，《規範》在現階段具有一定的示範意義，要真正實現“規範城市管理行政執法人員的執法行爲，建設一支政治強、業務精、作風硬、紀律嚴、服務好的城市管理行政執法隊伍”，關鍵是執法要公平公正，執法人員真正體會到行政相對人面臨的困難，真正體現“執法爲民”的思想。
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