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關於《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定(草案)》的說明━━2007年12月26日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上
全國人大常委會副祕書長 喬曉陽
委員長、各位副委員長、祕書長、各位委員：
我受委員長會議的委託，現對《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定(草案)》作說明。
依照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱香港基本法)的規定和《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》(以下簡稱解釋)，12月12日，香港特別行政區行政長官曾蔭權向全國人大常委會提出了《關於香港特別行政區政制發展諮詢情況及2012年行政長官和立法會產生辦法是否需要修改的報告》(以下簡稱行政長官報告)。12月17日，委員長會議決定將審議行政長官報告列入十屆全國人大常委會第三十一次會議議程，並送國務院提出意見。12月24日，常委會分組審議了行政長官報告。
常委會組成人員一致認爲，香港迴歸10年多來，香港政制一直按照香港基本法規定的軌道循序漸進地不斷向前發展，香港同胞享有了前所未有的民主權利。如何進一步推進香港政制向前發展的問題，關係到“一國兩制”方針和香港基本法的貫徹落實，關係到中央與香港特別行政區的關係，關係到香港社會各階層、各界別和廣大香港同胞的利益，關係到香港的長期繁榮穩定，是一個必須審慎處理的重大問題。常委會組成人員認爲，行政長官報告比較全面地反映了香港社會有關政制發展問題的意見和訴求，是一個積極、負責、務實的報告。報告中反映的香港社會普遍“希望能早日訂出普選時間表”，“特首先行、立法會普選隨後”，“不遲於2017年先行落實普選行政長官，將有較大機會在香港社會獲得大多數人接納”，“提名行政長官候選人的提名委員會可參考現行的行政長官選舉委員會組成”，“行政長官候選人的人數以兩至四名爲宜”，“至於普選立法會的模式、路線圖及時間表，立法會、社會各界和市民對此意見紛紜，未能形成主流意見”等意見和訴求，是客觀的、符合實際的。多數審議意見認爲，由於政制發展問題已經成爲近年來香港社會普遍關注的一個焦點問題，並引起了一些紛爭，爲了使香港社會集中精力發展經濟，改善民生，現在對香港政制發展問題作出決定，明確2012年行政長官和立法會產生辦法可作適當修改以及明確行政長官和立法會全部議員普選的時間表，是必要的，可行的，也是有充分法律依據的。國務院港澳事務辦公室認爲，鑑於香港社會對政制發展問題非常關注，並已經過多年討論，2012年行政長官和立法會產生辦法可按照全國人大常委會2004年4月26日決定中所確定的原則作適當修改，2017年第五任行政長官可實行普選產生的辦法，在此之後，立法會全部議員可實行普選產生的辦法。
根據香港基本法的規定和常委會組成人員的審議意見，並認真考慮了國務院港澳事務辦公室的意見和行政長官報告，委員長會議提出了《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定(草案)》。現就草案的內容說明如下：
一、關於2012年行政長官和立法會產生辦法的修改問題
香港基本法附件一和附件二規定，如有需要，2007年以後行政長官和立法會的產生辦法可以進行修改，並對修改程序作了規定。爲了進一步推進香港政制發展，2004年4月十屆全國人大常委會第九次會議根據行政長官的報告通過了《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》。根據這一決定，特區政府經廣泛徵詢香港社會各界意見後，於2005年10月提出了2007年行政長官和2008年立法會產生辦法的修改法案，但該修改法案未能獲得立法會全體議員三分之二多數通過。此後，特區政府通過所設的策略發展委員會繼續就香港政制發展問題進行廣泛討論，並在此基礎上於今年7月發表了《政制發展綠皮書》，進行了三個月的公衆諮詢。基於公衆諮詢情況，行政長官向全國人大常委會提出了報告，提請全國人大常委會確定2012年行政長官產生辦法和立法會產生辦法可進行修改。
根據香港基本法的規定和常委會組成人員的審議意見以及其他各方面的意見，草案第一條規定：“2012年香港特別行政區第四任行政長官的選舉，不實行由普選產生的辦法。2012年香港特別行政區第五屆立法會的選舉，不實行全部議員由普選產生的辦法，功能團體和分區直選產生的議員各佔半數的比例維持不變，立法會對法案、議案的表決程序維持不變。在此前提下，2012年香港特別行政區第四任行政長官的具體產生辦法和2012年香港特別行政區第五屆立法會的具體產生辦法，可按照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第四十五條、第六十八條的規定和附件一第七條、附件二第三條的規定作出符合循序漸進原則的適當修改。”草案這一規定的主要考慮是：
第一，按照香港基本法的規定，行政長官和立法會產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至行政長官和立法會全部議員由普選產生的目標。香港社會普遍期望2012年行政長官和立法會產生辦法能有所改進，在香港特別行政區立法會沒有通過2007年行政長官和2008年立法會產生辦法修改法案的情況下，依照香港基本法的上述規定，2012年行政長官和立法會產生辦法作出符合循序漸進原則的適當修改，可以作爲邁向普選的中間站，以利於向普選平穩過渡。因此，草案規定2012年香港特別行政區第四任行政長官的選舉，不能實行由普選產生的辦法，2012年香港特別行政區第五屆立法會的選舉，不能實行全部議員由普選產生的辦法，在此前提下，可以作出符合循序漸進原則的適當修改。
第二，從公衆諮詢情況看，在立法會內，支持2012年實行“雙普選”的議員不足一半，有半數議員支持不遲於2017年、2017年或之後先落實行政長官普選，立法會普選隨後。在18個區議會中，有超過三分之二區議會通過動議，支持在不遲於2017年或在2017年先普選行政長官，立法會普選隨後。民意調查顯示，儘管有過半數受訪市民希望2012年實行行政長官和立法會普選，同時也有約六成受訪市民接受如果2012年不能普選行政長官，可在2017年實行普選；有過半數受訪市民接受如果2012年不能普選立法會，可以在2016年或之後實行普選。有超過15萬個市民簽名支持不遲於2017年及在2017年或以後普選行政長官，其中有超過13萬個市民簽名支持先落實行政長官普選，立法會普選隨後。行政長官報告在歸納諮詢情況的結論中提出：“在不遲於2017年先行落實普選行政長官，將有較大機會在香港社會獲得大多數人接納。”據此，常委會組成人員普遍認爲，2012年不實行行政長官和立法會“雙普選”或其中之一的“單普選”，而作出循序漸進的修改，是有民意基礎的，是適當的。
第三，香港基本法關於立法會功能團體選舉的規定是根據香港實際情況作出的一項制度安排。這一制度安排至今運作良好，實踐證明，它有利於香港各階層、各界別均衡參與，有利於資本主義經濟的發展。考慮到目前香港社會對如何改進功能團體選舉制度意見紛紜，難於形成主流意見，有關制度安排暫不宜作出改變，因此，草案規定立法會功能團體和分區直選產生的議員各佔半數的比例維持不變。香港基本法附件二有關法案、議案表決程序的規定，是與功能團體選舉制度相適應的，因此，草案規定立法會對法案、議案的表決程序也維持不變。
二、關於行政長官和立法會實行普選的時間表問題
香港基本法第四十五條第二款規定：“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”第六十八條第二款規定：“立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。”幾年來，香港社會對什麼時間可以實行行政長官和立法會全部議員普選一直比較關注，並普遍希望明確普選時間表，特區政府的有關諮詢也顯示在這一問題上的意見分歧逐漸收窄。根據香港基本法的規定和常委會組成人員的審議意見以及其他各方面的意見，草案提出了香港政制發展的時間安排，即“2017年香港特別行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選產生的辦法；在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法。”草案提出這一時間安排的主要考慮是：
第一，行政長官和立法會全部議員最終達至由普選產生的目標已經寫入香港基本法，是中央政府作出的鄭重承諾。在適當的時候明確實現這一目標的時間，與中央政府支持香港民主發展的一貫立場是一致的，既是對香港社會有關願望的真誠迴應，也是中央政府貫徹落實“一國兩制”方針和香港基本法的重要體現。
第二，從公衆諮詢情況看，香港社會普遍希望能早日訂出普選時間表。行政長官報告在歸納諮詢情況的結論中提出：“綜觀立法會、區議會、不同界別的團體和人士，以及市民的意見，在作出全面考慮後，我認爲香港社會普遍希望能早日訂出普選時間表，爲香港的政制發展定出方向。”對普選時間表作出明確，使香港政制發展明朗化，有利於香港社會各界人士齊心協力地朝着既定目標邁進，有利於減少疑慮和爭拗，集中精力發展經濟，改善民生，促進香港的長期繁榮穩定。
第三，在2012年行政長官和立法會不實行“雙普選”的情況下，2017年是可以開始實行普選的最早時間。2017年是香港迴歸祖國20週年，是香港基本法規定的香港特別行政區“保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”的中期。到那時行政長官和立法會都已經進行了多次選舉，在循序漸進方面積累了比較豐富的實踐經驗。把行政長官和立法會全部議員實行普選的時間分別確定在2017年及以後，既符合香港的實際情況和循序漸進原則，也是一項十分積極的安排。
第四，草案明確2017年先普選行政長官，立法會全部議員普選隨後，主要基於兩點考慮：一是香港基本法對行政長官普選辦法的框架已經作了規定，即“由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生”，香港社會對此也有相當的共識。至於立法會全部議員如何實行普選，香港基本法沒有明確規定，香港社會意見分歧也比較大，還需更多時間進行討論。二是行政長官和立法會全部議員由普選產生屬於重大政制改革，如同時進行，波及面太大，不利於政制改革的穩妥實施和保持社會穩定。香港基本法規定的香港特別行政區的政治體制是以行政爲主導，先實行行政長官普選，有利於維護行政主導體制，處理好行政與立法關係。
三、關於制定行政長官和立法會普選辦法的法定程序問題
按照香港基本法附件一和附件二的規定及其解釋，行政長官和立法會兩個產生辦法每一次修改都需要經過五個步驟：一是行政長官向全國人大常委會提出報告；二是全國人大常委會對是否需要修改作出決定；三是特區政府向立法會提出修改行政長官和立法會產生辦法的法案，並經立法會以全體議員三分之二多數通過；四是行政長官同意經立法會通過的修改行政長官和立法會產生辦法的法案；五是行政長官將有關法案報全國人大常委會，由全國人大常委會批准或者備案。2012年行政長官和立法會產生辦法的修改，在本決定作出後，已經完成了上述五個步驟的前兩個步驟，將來行政長官和立法會實行普選時，兩個產生辦法的修改也需要按照上述五個步驟依次進行。因此，草案第二條和第三條規定，在行政長官和立法會全部議員實行普選前的適當時候，行政長官須按照香港基本法的有關規定及其解釋向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會確定。修改行政長官產生辦法、立法會產生辦法和立法會法案、議案表決程序的法案及其修正案，應由特區政府向立法會提出，經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，報全國人大常委會批准或者備案。
四、關於行政長官和立法會產生辦法如果不作修改繼續適用現行規定問題
在新法沒有獲得通過的情況下，繼續適用原來的法律規定，這是法制的一般原則。2004年全國人大常委會對香港基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋規定，行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序如果不作修改，仍適用原來兩個產生辦法和法案、議案表決程序的規定。草案第四條重申了2004年全國人大常委會上述解釋的有關內容，規定：“香港特別行政區行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法和法案、議案表決程序如果未能依照法定程序作出修改，行政長官的產生辦法繼續適用上一任行政長官的產生辦法，立法會的產生辦法和法案、議案表決程序繼續適用上一屆立法會的產生辦法和法案、議案表決程序”。
五、關於行政長官實行普選時提名委員會的組成問題
按照香港基本法第四十五條第二款的規定，行政長官實行普選時，候選人必須由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名。對於提名委員會如何組成，行政長官報告表明，“較多意見認爲，提名行政長官候選人的提名委員會可參考現行的行政長官選舉委員會組成”；“較多意見認爲，行政長官候選人的人數以兩至四名爲宜。”
根據常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，草案提出：“根據香港基本法第四十五條的規定，在香港特別行政區行政長官實行普選產生的辦法時，須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會可參照香港基本法附件一有關選舉委員會的現行規定組成。提名委員會須按照民主程序提名產生若干名行政長官候選人，由香港特別行政區全體合資格選民普選產生行政長官人選，報中央人民政府任命。”草案明確這一內容的主要考慮是：第一，明確提名委員會可參照選舉委員會組成，是因爲行政長官選舉委員會的組成是香港基本法起草時經過廣泛諮詢和討論所形成的共識，凝聚着各方面的智慧，有廣泛的民意基礎和較強的認受性。第二，香港迴歸以來，選舉委員會已經進行了三次行政長官選舉，運作良好。實踐證明，選舉委員會的這種組成體現了各階層、各界別的均衡參與，具有廣泛的代表性。第三，香港社會較多意見認爲，行政長官提名委員會的組成應參考選舉委員會的組成，明確參照行政長官選舉委員會組成提名委員會，有利於香港社會在行政長官普選辦法上達成共識。第四，關於行政長官候選人的人數以多少名爲宜，可以留待香港社會作進一步討論，因此，草案只原則提出提名委員會須按照民主程序提名產生若干名行政長官候選人。
鑑於香港社會對立法會如何實行普選意見分歧較大，還需要進一步討論，因此，草案未涉及這一問題。
《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定(草案)》和以上說明是否妥當，請審議。
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