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國務院批轉煤電油運和搶險抗災應急指揮中心
關於搶險抗災工作及災後重建安排報告的通知
國發〔2008〕6號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國務院同意煤電油運和搶險抗災應急指揮中心《關於搶險抗災工作及災後重建安排的報告》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
2008年1月中旬以來，我國經歷了一場歷史罕見的低溫雨雪冰凍災害，持續時間長，影響範圍廣，危害程度深。在黨中央、國務院的領導下，各地區、各部門和廣大幹部職工、人民解放軍、武警官兵及公安民警，按照“保交通、保供電、保民生”的工作要求，奮起抗災，頑強拼搏，取得了重大的階段性勝利。
目前，救災和災後重建任務仍十分繁重，抗擊低溫雨雪冰凍災害鬥爭由應急搶險抗災轉入全面恢復重建階段。各地區、各部門要繼續加強領導，精心組織，早謀劃、早部署、早啓動，統籌人力、物力、財力，儘快恢復重要基礎設施，儘快恢復工農業生產，儘快安排好受災羣衆生活，儘快恢復正常的生產生活秩序，努力把這場災害造成的損失減少到最低程度，奮力奪取抗災救災鬥爭的全面勝利，確保國民經濟平穩運行，確保社會和諧穩定，爲實現全年經濟社會又好又快發展創造條件。
國務院
二○○八年二月十五日
關於搶險抗災工作及災後重建安排的報告
現將雨雪冰凍災情、搶險抗災工作進展情況以及下一階段工作安排意見報告如下:
一、我國經歷了一場歷史罕見的低溫雨雪冰凍災害
從1月10日到2月2日，我國南方地區先後出現四次大範圍低溫雨雪冰凍過程。這次災害性天氣正值春運高峯，持續時間長、影響範圍廣、危害程度深，多數地區爲50年一遇，部分地區爲百年一遇。全國有19個省(區、市)不同程度受到影響，其中湖南、貴州、江西、廣西、湖北、安徽、浙江7省(區)最爲嚴重。持續低溫雨雪冰凍天氣造成多種災害併發，給人民羣衆生命財產和工農業生產造成重大損失，正常生產生活秩序受到極大影響。
(一)電力設施嚴重損毀。全國有13個省(區、市)電力系統運行受到影響，170個縣(市)停電。截至2月11日，110千伏及以上線路倒塔8709基，斷線2.7萬餘條，變電站停運1497座。貴州、江西500千伏電網一度基本癱瘓，電網解列運行，西電東送通道中斷。湖南電網500千伏和220千伏變電站有1/3停運。
(二)交通運輸一度嚴重受阻。由於倒塔斷電，北京至廣州、上海至昆明兩大主要鐵路幹線部分區段運輸受阻。全國累計有23萬公里的公路因結冰多次封閉，出現嚴重擁堵，110萬條公路客運班線停開，影響3400餘萬人次正常出行。直接損毀公路8.2萬公里。長江中下游14個機場一度關閉，大批航班取消或延誤，大量旅客滯留機場。
(三)電煤供應告急。由於電力中斷和交通受阻，加上一些煤礦提前放假和檢修等因素，煤炭供應受到嚴重影響。部分電廠電煤庫存急劇下降，19個省(區、市)拉閘限電。
(四)農業生產遭受重大損失。截至2月12日，農作物受災面積1.78億畝，成災8764萬畝，絕收2536萬畝。其中油菜受災4891萬畝，佔全國秋冬種油菜面積的48.4%；蔬菜受災4208萬畝，佔全國秋冬種蔬菜面積的35.2%。死亡牲畜606萬頭、家禽6275萬隻；良種繁育體系遭受嚴重破壞；塑料大棚、畜禽圈舍等設施損毀嚴重。國有林場有46個嚴重受災，道路、送水管線和防火觀測塔臺等受到嚴重破壞。
(五)災區工業企業大面積停產。停電及交通運輸受阻等因素導致災區的工業生產受到很大影響，其中湖南省83%的規模以上工業企業、江西省90%的工業企業一度停產，有的至今尚未恢復。
(六)災區羣衆生活受到嚴重影響。長期低溫凍害和大面積停電，造成部分地方自來水管道損壞、供水中斷，垃圾和污水得不到及時處理，通信及金融、證券交易網點正常營業受到影響，商業流通、加油加氣設施受到損壞。截至2月12日，低溫雨雪冰凍災害已造成倒塌房屋35.4萬間，損壞房屋140.8萬間，緊急轉移安置151.2萬人。因災造成直接經濟損失約1111億元(未含工礦企業和文教衛生事業單位損失)。
二、抗災救災鬥爭取得重大的階段性勝利
面對突如其來的罕見災害，在黨中央、國務院正確、堅強、具體的領導和指揮下，各地區、各部門廣大幹部羣衆緊緊圍繞“保交通、保供電、保民生”的總體要求，頑強拼搏，奮起抗災；各級領導幹部深入一線，靠前指揮；共產黨員不畏艱險，衝鋒在前；人民解放軍、武警官兵迅速出動，全力以赴；社會各界同舟共濟、衆志成城，全力投入抗災救災攻堅戰。目前，抗災救災取得了重大的階段性勝利。
(一)在“保交通”方面，搶通道路攻堅戰取得決定性勝利，全國交通運輸恢復正常。針對冰凍、斷電造成鐵路公路交通中斷堵塞的嚴峻形勢，受災地區人民政府和鐵路、交通、民航、公安、通信等部門立即啓動應急預案，組織廣大職工羣衆以及人民解放軍、武警官兵、公安民警上路破冰除雪，採取多種措施暢通交通幹線，疏導滯留車輛，救助滯留旅客。在各方面共同努力下，鐵路、公路、民航等交通運輸已全面正常運行，縣級以上受災地區通信已基本恢復。
(二)在“保供電”方面，搶修電網和搶運電煤攻堅戰取得重大進展，節前災區居民用電基本恢復的目標如期實現。災情發生後，各有關省(區、市)人民政府、電監會和國家電網公司、中國南方電網有限責任公司及時啓動電網大面積停電應急預案，在全國範圍緊急抽調技術力量搶修受損設施，並採取調集柴油發電機(車)臨時供電等措施。截至2月12日，受損電力線路已恢復70%，受損變電站已修復74%。電力供應中斷的170個縣(市)有164個恢復或部分恢復供電，87%的鄉鎮基本恢復用電。電煤產量、運量大幅增加，電廠存煤穩步回升。安全監管總局指導國有重點煤礦調整停產檢修安排，要求企業確保安全生產。山西、陝西、內蒙古、河南等主要產煤省(區)加強煤炭企業生產組織，保證煤炭調出。神華集團公司、中煤能源集團公司以及地方國有大型骨幹煤炭企業節日期間堅持生產，日均煤炭產量同比增長29.8%。春節期間沒有發生較大以上安全事故。鐵路、交通部門突擊搶運電煤，截至2月11日，直供電廠煤炭庫存平均可用天數恢復到12天。中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司克服困難，千方百計保證成品油供應。
(三)在“保民生”方面，受災羣衆生活得到及時安置，災區市場基本穩定。災區各級人民政府和國務院有關部門及時啓動應急預案，全力開展救助工作。民政部、商務部及災區各級人民政府迅速調撥發放食品、糧油、飲水、取暖燃料、棉衣被、蠟燭、應急燈等救災物資，妥善救助受災羣衆和鐵路、公路滯留人員655.5萬人。中央和地方財政部門及時安排和預撥各項救災資金，及時預撥增撥城鄉低保資金，對重災省(區、市)城鄉低保對象給予生活補助。各級衛生部門及時派出醫療、防疫、衛生監督隊伍救治傷病人員和受災羣衆，受災地區未出現重大傳染病疫情。建設部門加強對城鎮受損基礎設施修復工作的指導，災區大部分城市的供水、供氣和公共交通等基本恢復正常。農業部門加強對抗災救災的技術指導和服務，及時調度救災種子和急需物資。林業部門組織數萬名職工保樹保苗，搶救被困的林業職工。商務、糧食部門投放儲備肉和糧食、食用植物油，加強蔬菜產銷銜接。供銷社系統積極組織麻袋、草袋等抗災物資和農村生活必需品的購銷調運工作。交通、物價、財政部門減免鮮活農產品道路通行費和運銷環節收費，加強市場價格監管。商務部門與主供省(區、市)加強協調，保障港澳生豬等畜禽產品供應。
(四)在“保交通、保供電、保民生”的工作中，人民解放軍、武警部隊和廣大公安民警做出了重大貢獻。廣大官兵發揚不怕困難、一往無前的光榮傳統，協助地方政府和有關部門擔負了破冰通路、搶修電網、轉移安置受災羣衆、緊急調撥棉衣被、搶運救災物資、診治凍傷和生病人員、保障受困羣衆生活、維護機場車站和社會秩序、加固維修損毀民房等救災任務。截至2月12日，累計出動人民解放軍31.9萬人次，武警34.8萬人次，組織民兵預備役188.2萬人次。公安民警累計593萬人次在第一線維持秩序、疏導交通、鏟冰除雪、救助羣衆。
(五)在搶險抗災應急保障方面，有關部門和單位發揮了重要作用。發展改革系統和應急辦系統承擔了國家和各地方應急指揮中心(部)的任務，當好參謀，加強協調，統一調度，及時解決抗災救災中的重大問題。各級氣象部門迅速啓動各類應急預案，全力以赴做好氣象監測和預報服務，準確預測天氣變化趨勢，爲搶險抗災提供全方位的氣象服務。金融系統克服停電等各種困難堅持營業。保險系統迅速核災、定損、理賠，支持抗災搶險和災後重建工作。
(六)在搶險抗災對內對外宣傳報道方面，把握了正確的輿論導向。在中央宣傳部、新聞辦的統一組織下，中央各主要媒體、重點新聞網站、各地方的新聞單位堅持正面引導，派出大批新聞記者深入抗災救災第一線，宣傳黨中央、國務院搶險抗災的重大部署，及時報道各地區、各部門搶險抗災進展情況和在第一線涌現出的先進人物和模範事蹟，進一步增強了全國人民奪取搶險抗災全面勝利的信心。國務院煤電油運和搶險抗災應急指揮中心(以下簡稱應急指揮中心)每天發佈搶險抗災工作進展情況的新聞，發佈指導搶險抗災工作的公告，做到了信息發佈的權威性、及時性、準確性、綜合性，對正確引導輿論發揮了重要作用。外交部及駐外外交機構及時向國際社會通報災情，積極引導國際輿論。
三、全力做好下一階段恢復重建工作
全國搶險抗災工作取得了重大的階段性勝利。但是，近期部分地區仍有低溫雨雪冰凍天氣，春運旅客返程高峯已經開始；尚未修復的電網施工條件仍十分惡劣，融冰過程中還可能出現新的倒塔斷線；隨着電網恢復正常運行和工農業恢復生產，電力需求增加，電煤供應可能再次出現緊張；農業受到重創，絕收面積多，恢復生產難度大；冰雪融化過程中容易引發山體滑坡等次生災害；受災羣衆口糧青黃不接時間延長，倒塌房屋重建需要一個過程。救災和災後恢復重建的任務仍十分繁重，思想絲毫不能麻痹，工作絲毫不能放鬆。下一階段，抗擊雨雪冰凍災害鬥爭將由應急搶險抗災轉入全面恢復重建工作，要早謀劃、早部署、早啓動，統籌人力、物力、財力，儘快恢復重要基礎設施，儘快恢復工農業生產，儘快安排好受災羣衆生活，儘快恢復正常的生產生活秩序，努力把這場災害造成的損失減少到最低程度，奮力奪取抗災救災鬥爭的全面勝利，確保經濟平穩運行，確保社會和諧穩定，爲實現全年經濟社會又好又快發展創造條件。重點做好以下工作：
(一)抓緊修復基礎設施。修復和重建受損的基礎設施，要堅持規劃先行、統籌協調，突出重點、分步實施，立足當前、兼顧長遠，企業爲主、政府支持。
災後基礎設施修復的重點是加快電網恢復重建。現在尚未修復的500千伏和220千伏主網架線路，大多架設在海拔較高的山區，施工條件差，物資運送困難。隨着氣溫回升，要全面展開受損高壓網架修復工作。一是明確目標。要儘快實現全國電網安全穩定運行。國家電網公司要在2月21日前恢復京廣線剩餘3個牽引站供電；3月10日前完成對主網重要受損設備的修復、重建，恢復主網運行方式；3月底前完成各受災地區電網設備的修復和重建並恢復電網正常運行。中國南方電網有限責任公司要在3月5日前全部修復受損的220千伏和110千伏電網，基本恢復災區供電；力爭3月底前修復500千伏電網和西電東送主通道，全面恢復正常供電。受災地區人民政府也要明確地方小電網的災後重建目標。二是落實責任。兩大電網公司負責本公司輸配電受損設施的恢復重建工作，有關省級人民政府負責當地小電網的恢復重建工作。應急指揮中心搶修電網指揮部加強統籌協調。中央和省級人民政府對地方小電網的恢復重建資金給以適當補助。三是制訂規劃。進一步查清受損電力設施的數量、地點、性質、程度，細化重建方案，明確工作任務。對於必須儘快修復的直接影響居民生活和工農業生產的線路，按原設計方案就地實施搶修，儘快恢復供電，以後再根據情況改造加固，提高抗災能力；對於海拔較高、倒塔數量大的線路，經科學論證後，適當提高覆冰設防標準或採取局部加強等措施重建。四是調配力量。兩大電網公司要根據搶修需要，集中人力物力保證恢復重建目標的按期實現，必要時可請人民解放軍和武警部隊協助。地方政府要給予大力支持。兩大電網公司對搶修小電網要給予技術支持。五是保障物資供應。對電網修復重建所需物資，有關設備和物資生產企業要抓緊生產，應急指揮中心負責統籌銜接，鐵路、交通等部門提供運輸保障，確保所需物資和設備及時運達施工現場。六是保證質量和安全。電網修復重建工作要嚴格遵守操作規程，確保施工質量。加強安全生產管理，防止搶修和重建過程中發生事故。
交通部門要把恢復性重建與適應性發展結合起來，抓緊組織實施清理公路塌方、恢復路基缺口及擋土牆等工程。鐵路、民航部門也要組織儘快修復受損設施。建設部門要組織好城鎮供水管網的修復，3月底前全面恢復正常供水，4月底前城鎮污水處理設施基本恢復正常運行。信息產業和廣播電視部門要組織基礎電信運營企業和電視臺、廣播電臺修復受損的供電、基站、線路、發射臺等設施。氣象、教育、衛生、旅遊等部門也要抓緊組織本系統受損設施的恢復重建工作。各級人民政府要對公用設施和社會事業設施恢復重建給予適當補助。
工礦企業受損情況正在進一步調查。企業要立足生產自救，保險公司要及時定損、理賠，金融機構要積極支持幫助解決資金困難。
(二)儘快恢復農業生產。農業部門要加強指導，地方各級人民政府要組織農民開展生產自救，促進農業生產儘快恢復，力爭災後有一個較好的收成。一是各受災地區要制訂恢復農業和林業生產規劃，並迅速組織實施。二是抓好油菜蔬菜水果生產恢復工作。油菜生產要加強田間管理，促進苗情轉化，對長江流域油菜給予適當救災資金補助。通過搶發芽苗菜、搶種速生葉菜、搶育果菜瓜菜類秧苗，促進蔬菜生產恢復。加強在園果樹管理，及時補充樹體養分，恢復生產能力。三是加強種子種苗調劑供應。受災地區要切實組織好種子種苗調運、供應，確保恢復生產的需要。中央財政和省級財政對受災較嚴重地區的農民給予購種補貼，對災區邊遠山區農民免費提供恢復生產需要的種子、種苗、種畜。四是儘快修復受損設施。各地區要抓緊組織修復蔬菜大棚、養殖場舍等農業設施，恢復良種繁育體系，重建蔬菜育苗場、果樹茶樹良種苗木繁殖場。中央財政給予適當補助。五是加強技術服務。各級農業部門要組織有關專家和農業技術人員深入田間地頭開展指導和諮詢服務，提高農民羣衆防災抗災和恢復生產的能力。切實做好受災地區禽畜產品疫病防治工作。六是保障農資供應。認真落實國家對化肥生產的優惠電價、優惠氣價，組織好化肥、農膜、農藥、飼料等農用物資的生產、供應和運輸。七是加大信貸支持力度。各金融機構要採取多種形式，增加對受災嚴重的大型農產品加工企業、養殖企業以及農戶貸款支持，幫助恢復生產。
商務部門、供銷社系統要抓緊組織修復受損的批發市場等流通設施，林業部門要抓緊組織修復受損的森林防火、基層機構水、電、路、通信等設施，水利部門要抓緊組織修復受損的鄉村供水、灌溉排澇等設施，中央財政給予適當補助。
(三)加強煤電油運保障。隨着生產生活秩序的逐步恢復，用電負荷和成品油需求將逐步增加，要繼續做好煤電油運的保障工作。一是組織好煤炭生產。繼續發揮國有重點煤礦和地方國有煤礦骨幹作用，增加煤炭生產和供應。受災煤礦要抓緊恢復供電後的排水、通風和檢修，儘快恢復生產。各煤炭主產省(區)要抓緊組織放假停產檢修的煤礦恢復生產，儘快恢復正常的煤炭生產水平。要按照安全監管總局的要求做好復產前的安全驗收工作，落實地方政府的安全監管責任和企業的安全生產主體責任，確保安全生產。二是穩步提高電廠煤炭庫存。鐵路、交通部門要在組織好旅客運輸、人民基本生活必需品和救災物資運輸的基礎上，繼續對電煤運輸給予重點安排，保證重點電廠存煤持續保持在正常水平。要切實做好京津唐和華中、華東、華南地區的電煤運輸保障工作。煤炭生產企業和運輸、發電企業都要重合同、守信用，保證重點合同兌現。三是保障電網運行安全。堅持以煤定電的原則，加強需求側管理，實施有序用電。按照與發電出力相匹配的原則控制用電負荷，壓縮高耗能、高排放企業和產能過剩行業用電，停止不符合產業政策、違規建設和淘汰類企業用電，優先保障居民生活、醫院、學校、鐵路交通、煤礦、金融機構、通信、農業生產等重點用戶的用電，確保電網運行安全。加強電網運行調度，重點支援受災嚴重的貴州、湖南、江西、浙江和缺電嚴重的廣東等地區。四是穩定成品油供應。中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司要繼續做好成品油市場供應的保障工作，保持成品油市場的穩定。
要組織好返程旅客運輸工作。當前正值春節假期結束返程客流的高峯。鐵道、交通、民航、公安等部門要高度重視，精心組織，合理調配運力，堅持以客爲主，統籌安排好旅客和貨物運輸，切實做到運輸安全、有序、順利。
(四)妥善安排受災羣衆生活。一是保障受災羣衆基本生活。要按照保吃飯、保禦寒、保有住處、保有病能醫的要求，切實落實各項救助措施，做到工作到村，落實到戶，不漏一人。特別是要注意做好山區和邊遠地區受災羣衆的生活保障工作。二是做好春荒救助工作。中央和地方各級財政要加大救災投入。地方人民政府要組織開展生產自救。各級糧食部門要組織好缺糧農民的糧油供應，幫助農民度過春荒。三是重建倒塌房屋。因災倒塌房屋的大多是生活極其困難的羣衆。地方各級人民政府要高度重視受災羣衆的倒塌房屋重建工作，2月底前摸清底數，覈對災情；3月底前制訂方案，開展重建工作；6月底前基本完成重建，並組織驗收。農民倒塌房屋重建工作，由縣級人民政府負責，民政部門統一組織，羣衆自建爲主，政府適當補助。對災情較重的省份，中央財政要給予重點支持。對農村危房改造要摸清底數，制訂規劃。
(五)着力防治次生災害。災區各級人民政府要高度重視長時間低溫、雨雪冰凍可能引發的次生災害，切實加強地質災害、環境污染、公共衛生、基礎設施、交通運輸等方面的安全防範工作。一是突出重點。防範冰雪融化引發山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，防範停水停電後引發的垃圾堆積、污水處理廠停止運行後帶來的環境污染，防範因冰凍造成的公路和城市道路橋樑涵洞、供水供氣供電、水庫堤壩、河道堤防的損毀和坍塌，防範動植物疫情暴發，防範公共衛生事件發生。二是嚴密監控。要加強對山地丘陵、採礦工地、尾礦壩、鐵路公路沿線等地質災害易發區的監控和防範，加強對飲用水水源地水質情況的監測，加強對重大基礎設施的管理和維護，加強因病因災死亡畜禽的無害化處理，廣泛開展愛國衛生運動。三是落實責任。國土、建設、農業、林業、衛生、環保、水利、交通、鐵路、電力、氣象等部門，要對可能發生的次生災害，制訂應急預案，實行專業監測與羣測羣防相結合，切實做好重點領域、重點工程、重點地帶的安全隱患排查工作，加強對突發災害的應急處置。環保部門要做好災後水污染、大氣污染、固體廢棄物污染的防治工作。四是妥善應對。各地區、各部門要加強雨雪冰凍天氣次生災害知識的宣傳，提高防範意識，一旦發生次生災害，要迅速查明情況，及時採取措施，努力減少災害損失。
這次災害造成的損失巨大，災後重建任務十分繁重。災區各級人民政府要繼續加強領導，進一步覈實受災情況，科學編制災後恢復重建規劃，精心組織實施。國務院有關部門要認真履行職責，加強指導。要繼續發揮人民解放軍和武警部隊在災後重建中的重要作用。應急指揮中心要加強協調，督促檢查。災後恢復重建資金要通過企業自籌、銀行貸款、保險賠付、財政支持等多渠道籌集。堅持自救爲主、政府支持，地方爲主、中央補助。中央財政重點支持重災地區、重點領域和生活最困難的羣衆。
各地區、各部門都要認真反思這次持續低溫雨雪冰凍災害暴露出的矛盾和問題，總結搶險抗災的經驗教訓，不斷提高突發事件的應急處置能力。
國務院煤電油運和搶險抗災應急指揮中心
二○○八年二月十三日
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