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反思國家應急體系 南中國大雪災暴露出的問題
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| 軍隊能迅速趕往援救現場，也是中國體制的優勢，而中國救災體制也要檢討它的劣勢在哪裏，圖爲2008年2月2日，在京珠北塞車路段，軍隊在爲結冰路段鏟冰和鋪設麻袋以增大摩擦。 |
從1月上旬開始，南中國發生罕見自然災害，中國的災難應急模式在經歷巨大考驗後暴露出哪些問題？有哪些需要總結之處？
早在2003年SARS之後，中國就在加速突發公共事件應急機制建設，各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案。2007年11月1日，國家突發事件應對法正式實施，明確我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理爲主的應急管理體制。
但此次雪災所暴露出的問題表明，目前的應急體制並不樂觀，如果說“九八抗洪”，中國面對單一事件時尚可應付，此次面對複雜事件，我們的應急體制，包括治理模式都有值得反思之處。
本報就此話題專訪了突發事件應對法起草專家組成員。
●莫紀宏(中國社會科學院法學研究所研究員，突發事件應對法起草專家組成員)●莫於川(中國人民大學法學院教授，突發事件應對法起草專家組成員)
政府反應慢的原因
南方週末：冰雪1月10日起突襲南中國，但半個多月後纔開始全國統一協調的救災行動，有人認爲政府反應遲緩，如何看這個時間差？
莫紀宏：政府應急反應基本是符合要求的。這次雪災是五十年一遇。政府的反應慢是因爲情況變化太快，一月中旬，有些地方還在讚歎瑞雪兆豐年。但並不是說沒有教訓，比如地方政府沒能對大雪成災有預期，而5個關於自然災害救助的國家應急專項預案中，又不包括雪災。
這次雪災之所以造成如此大的問題，除了雪災超出常規外，還包括遇到春運，兩者疊加就把消極影響擴大了。目前，不論是國家層面還是地方層面或者是部門的各類應急預案，都只針對特定突發事件，而“複合性突發事件”很容易擴大突發事件所造成的消極影響。儘管是兩種以上低級別的突發事件，如果同時發生，可能就會導致預警級別的提高。
南方週末：此次雪災是否可啓動國家層面的一級預警響應機制？
莫紀宏：實事求是地說，此次突發事件的緊急程度，足以啓動國家層面的一級預警響應機制。
我們目前的預案是分級的，最初我們的考慮是突發事件程度不一，小的事件可在特定區域解決。而國家級預案的啓動要涉及兩個以上的省份。這樣的分類對不對？這次看起來是有問題的。地域上劃清楚了，但嚴重性是容易交叉的。
比如：是不是省級應急預案到了一級預警狀態，才足以啓動國家級四級預警響應機制？這都沒說清楚。對於每個能啓動預案的主體而言，如何啓動預案，存在很大的模糊區域。地方要不要啓動還好說，省市縣同時啓動都沒事。問題是中央一啓動就是大事。
國家級預案，什麼時候適用，怎麼啓動，立法時也不是很有數。所以這次感覺反應慢了，可能有這個原因。
“法律沒太派上用場”
南方週末：去年11月1日，突發事件應對法開始實施。由於SARS等突發事件的教訓，大家對這部法律充滿期待。但從此次抗擊雪災來看，這部法律發揮的作用似乎不大？
莫紀宏：此次雪災中，現行的應急預案制度以及突發事件應對法所確立的應急體制應有的組織、協調和防範作用，並沒有完全發揮出來，真正的應急工作還是依靠目前高度統一和一元化的黨政領導體制來完成。當然，突發性事件發生時，無論是否有預案，都需要依靠強有力的行政管理機制來加以保障。
中國現有的一元化的黨政決策體制和中央地方關係，很適合救災。比如這一體制整合力量及時、有效，容易解決矛盾。在此次救災中，法律和預案只起到一些補充細化的作用，法律沒太派上用場，給人有點“兩張皮”的感覺。
但這不應成爲常態，災害來了，如果平常工作不做好，什麼準備都沒有，再強有力的領導出面也很費勁，基礎工作做好了，領導出面就事半功倍。
南方週末：但大家之所以期待法律發揮作用就是擔心，如果沒有足夠的敏感度察覺到事件的危害性，不引起足夠重視，後果會很糟糕。
莫紀宏：從法律角度看，政府總理到哪，實際上，具體的法律就可以在哪發揮作用。總理到現場，實際上已經是國家層面的一級響應了。不過，也要總結經驗教訓，能讓省級政府更好地分擔，不要輕易啓動國家級預案。
南方週末：我們目前的抗擊雪災應急機制與1998年抗洪相比，有很大不同嗎？
莫紀宏：抗洪時還沒形成系統的應急概念。而現在，大家的抗災意識明顯加強了。大家都知道，要防患於未然，按法律解決問題，按一些事先做好的方案來做。救災行動也比以前規範多了，以前只是臨時抓，各部門、各單位、社會組織和公民個人在救災應急中的法律義務、職責都不是很清晰。
南方週末：有人認爲，半軍事化或者軍事化的救災機制可能更能奏效，怎麼看？
莫紀宏：軍隊主要起救援作用。軍隊管理與地方管理是兩套體制，涉及軍事安全，很複雜。現在和平時期還好，主要還是要依靠日常的應急力量，先動用警察，不行再找軍隊。坦克能壓多少冰？還是要多依靠日常的應急手段。
是否該問責
南方週末：我們從SARS後開始建立的國家應急體系，現在處於什麼樣的發展階段？當務之急是什麼？
莫紀宏：制度框架基本建成，還需要細化，把法律規定變成日常制度，該儲備的儲備，該演習的演習，要使應急工作常規化，要讓政府和公衆坦然應對突發事件。同樣是大雪，江蘇省的準備工作就做得比較好。而有個別省份就差一點。平常沒有英雄，抗洪救災的時候就有英雄了，平時做好了，根本就不需要英雄。
南方週末：許多幹部在抗災中盡職盡責，但也有人要問，你平時工作哪去了，災後是否應啓動問責機制？
莫於川：平時多流汗，戰時少流血。基礎性工作做得不夠，這次暴露出這個問題了。按照應急法、應急預案的標準，在常態無突發事件下，有關主管部門或者政府首長要下決心，集中人財物力、人才編制，做好基礎性工作。但這些建設很難馬上見成效，這涉及幹部考覈機制問題。至於問責機制，該表彰的要表彰，該批評的要批評，也應找出平時的責任。
莫紀宏：預防、監測、預報，平時工作做得怎樣，不好檢驗。除非偷工減料，玩忽職守，故意破壞應急預防工作，一般情況下不好將法律責任機制簡單化。像有些地方，領導剛上任幾天就遇到重大突發事件，如果因工作失職被免職，實際上也很難真正起到應有的懲戒和教育作用。
南方週末：信息不暢是SARS時最重要的教訓之一。這次信息披露情況如何？
莫於川：和2003年SARS相比好很多。但也出現一些問題。比如新華社記者到某省某部門採訪被認爲是“添亂”，而1月25日京珠高速公路之所以出現嚴重大堵車，也與各方發佈通車信息混亂有關，致使許多不知情的車輛進入湖南後無法出去。
是否應成立應急部？
南方週末：有一種批評認爲，由於地方政府與中央部門出現不同聲音，導致民工大量涌入廣州站，在救災中，中央與地方、部門之間的關係非常重要，應怎樣協調？
莫紀宏：廣東、浙江鼓勵民工留下來過年，是很好的措施。但後來不少人又回來了，這個問題比較複雜。中央與地方啓動的應急機制應該協調，否則形成的不是合力，而是斥力。我們現在的行政層級管理體制，下級不行就找上一級。關鍵問題是，有時候沒必要讓領導人來，我們體制的矛盾在於，省長部長有矛盾時，只有總理出面才能解決。
南方週末：目前我們應急的組織機制是怎樣的？
莫紀宏：以部門爲主，比如抗震救災的指揮部設在國家地震局，關鍵的時候總理去，由他來協調。
以雪災爲例，涉及範圍這麼大，誰來管？怎麼做？都抓瞎了。假如地震來了，馬上就能啓動，防震減災的指揮部就在地震局系統，大家都知道該誰管。而這雪災歸誰管？氣象局管嗎？誰也不知道。這更證明要有預案。沒預案，工作就被動。
此次發生在南方各省的自然災害表明，我國現行的以部門爲龍頭的突發事件應對組織機制存在很大問題。
南方週末：從中央到各地，紛紛成立了應急辦，它能發揮怎樣的作用？
莫紀宏：實際上，雪災應該由應急辦管，但各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作。在突發事件應對工作中還存在以部門職能爲中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。
我國目前正在推進的“大部委制改革”思路，很適合改革現行突發事件應對組織體制的要求。可考慮成立集中統一管理突發事件應對工作的具有大部委性質的“應急管理委員會”(或者“應急部”)，克服目前在突發事件應對組織體制領域過於分散，制度化水平低的弊端。
而由於機構改革的複雜性，建議將各級應急辦公室或機構改爲實體性的應急指揮機構，統一行使各項應急指揮職權，一旦有災，不論發生在何時、何地，依靠統一集中的應急指揮系統立即投入應急救災活動，第一時間內將突發事件控制在萌芽狀態，提高應急工作效率。
如果戰爭來臨會怎樣
南方週末：最近有外刊指出，中國雪災處理過程凸顯出中國嚴重缺乏處理重大自然災害危機的經驗，因而判斷大陸缺乏對臺灣軍事攤牌的應變能力，你怎麼看？
莫紀宏：這個判斷其實是不對的。打仗是打仗的事情。這次真正因雪災造成的壓力沒這麼大，主要是春運造成的。不過，國外的關注值得我們注意和加以研究。
南方週末：但值得思考的是，在現有應急體制下，如果有更嚴重的災害，我們有沒有辦法去應對？
莫紀宏：按我們現有的體制，完全有能力應對一般性常規的災害。洪水、SARS都頂過去了。
現在不能隨意進行戰爭宣傳，否則會導致實際應對戰爭能力降低，這些問題需要加以研究。今後怎樣進一步完善動員制度，進一步提高國家安全度。我們現在搞經濟建設，不可能經常性地演習戰爭應急狀態，只能是戰爭爆發後，通過一個適應期來儘快適應應急活動的要求。
南方週末：這次雪災的情況，是否可進入緊急狀態？廣州站最多幾十萬人，個別地方也曾引發小規模混亂。
莫紀宏：最開始，我們是按緊急狀態法來立法的，後來分爲突發事件應對法和緊急狀態法兩部分。所謂緊急狀態，國外通行的標準，是對國家的安全造成威脅。這種情況不多，一般是內亂、外來侵略。
考慮到各種敏感因素，進入緊急狀態會被簡單地理解成是不是要打仗了。因此，將兩種制度區分開來，謹慎使用是有好處的。緊急狀態對公民的權利限制會更嚴，還有軍隊要介入，在平常時期應儘量避免。
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