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《國務院工作規則》首次提出三項制度
近日公佈的最新版《國務院工作規則》，有3項制度是以前沒有提過的。今天(6日)，不少法學專家仔細對比以前的《國務院工作規則》後向記者透露了這一信息。
專家提到的3項制度是：促進基本公共服務均等化、行政法規實施後要進行後評估、推行行政問責制度和績效管理制度。
此外，專家們認爲，最新版《國務院工作規則》亮點頗多。比如，新規則明確了“建設服務政府”的目標、國務院基本工作準則由3項擴至5項、強化決策的民主參與尤其是基層羣衆的參與等。
自2003年以來三次修改注入頗多法制內容設專章規定加強廉政建設
新版國務院工作規則釋放出怎樣的信號
“國務院及各部門必須在領導作風、思想作風、工作作風方面有一個大的轉變。”國務院總理溫家寶說。基於這樣的理念，新一屆國務院第一次全體會議通過了最新版的《國務院工作規則》，而這已經是2003年以來對這一規則的第3次修改了。
“新規則明確提出要努力建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府，而且全部內容都高調服務於這一目標。這體現了新一屆政府的決心與魄力。”中國政法大學法學院院長薛剛凌認爲。
中國政法大學法學專家劉飛注意到，新規則擴大了適用範圍，不僅確定適用對象爲國務院組成人員和國務院各部門，同時明確，國務院直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位適用本規則。“新加上的這些機構雖然形式上與國務院各部門有所區別，但實際上也承擔了較多的行政職權，在公共管理中扮演着重要角色，明確將之列入規則的適用範圍，是一種務實之舉。”
而更多的法學專家告訴記者，新規則的亮點頗多。
這些亮點釋放出什麼樣的新信號？政府高官行使職權將有什麼樣的新要求？專家們向記者一一進行了解讀。
公共服務更追求公平
據瞭解，最新版《國務院工作規則》脫胎於2004年版。“儘管2004年版有9處提到‘服務’一詞，但在總則中明確提到‘服務政府’理念，這還是首次。”劉飛說。
新《國務院工作規則》充分體現了黨的十七大精神。這是接受記者採訪的學者們的普遍看法。
令學者們一致稱道的是，對於如何打造服務政府，新規則在“全面履行政府職能”一章中，首次鮮明提出“促進基本公共服務均等化”。
薛剛凌說：“這是一個高要求，它強調政府服務的公平性。追求公平的均衡發展，從憲法意義上講，就是追求平等權的實現。”
專家們將規則前後的變化進行了對比：
2004年版規則第十六條這樣規定：強化公共服務職能，完善公共政策，健全公共服務體系，努力提供公共產品和服務，推進部分公共產品和服務的市場化進程，建立健全公共產品和服務的監管和績效評估制度，簡化程序，降低成本，講求質量，提高效益。
最新版規則第十五條則精簡爲：強化公共服務，完善公共政策，健全公共服務體系，增強基本公共服務能力，促進基本公共服務均等化。
“相比較而言，2004年的規則更注重效率，強調通過市場化等手段來提高公共服務效益，而沒有提及公平。”北京大學法學院的蔡樂渭對記者說。
“點出公共服務均等化問題，無疑更加準確地抓住了現存問題的焦點。”劉飛說，由於我國各地基本情況差別比較大，如何促進基本公共服務均等化，實際上是政府面臨的重大困難之一。
據介紹，當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，廣泛存在於東西部之間、城鄉之間、不同羣體之間，在基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務領域，差距越拉越大。
據全國第三次衛生服務調查資料顯示，我國應就診而未就診的居民中38%是困難戶，應住院而未住院的居民中70%是困難戶。大量城鄉困難戶患病後因無力負擔醫療費用而放棄治療，或因就醫看病而負債累累，因病致貧返貧，已成爲突出的民生問題。
事實上，沒有一個人會反對追求更多的社會公平，但沒有一個人能肯定到底如何去追求它。問題之複雜，已經證明靠市場力量去解決諸如收入不均、照顧低收入者等社會問題，無異於緣木求魚，要滿足公共服務的社會需要，必須運用政府的力量。
“實行基本公共服務均等化在當前具有非同尋常的重大意義，它是縮小城鄉差距和貧富差距以及地區間不均衡發展的重要途徑。”劉飛說。
不過，在追求“公平”這個目標時，如何能夠拿出公平的服務標準，正確評估某一項政策是否能導致更多的公平，實非易事。“政府還面臨着巨大的考驗”，有關人士認爲。
政務公開成新添準則
比較修改前後，國務院的基本工作準則由3項擴至5項。
最新版規則明確，實行科學民主決策、堅持依法行政、推進政務公開、健全監督制度、加強廉政建設爲國務院工作準則，這在原來三項基本準則的基礎上，增加了“推進政務公開、加強廉政建設”兩項。
關於政務公開，原先只有一句話，即“國務院及各部門要實行政務公開”，現在則變成“推進政務公開”專章。此舉也被專家們普遍認爲，是與將於今年5月1日起實施的政府信息公開條例相銜接，體現“以公開爲原則，以不公開爲例外”的原則。
新舊規則對比，政務公開的進步明顯可見。
2004年版規則規定，國務院全體會議和國務院常務會議“討論決定的事項，宜於公開的，應及時報道”；最新版規則則變成“除需要保密的外，應及時公佈”。
“顯然，最新版規則對公開的範圍作了更爲擴大的解釋。”劉飛說，比如，新規則要求，應拓展政務公開的領域和內容，增強行政收費、公務消費、政府重大投資工程預決算等財政管理領域的透明度，推動教育、醫療、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等公共企業事業單位辦事公開；繼續推進電子政務建設。
薛剛凌認爲，新規則要求健全政府信息發佈制度，完善各類公開辦事制度並及時向社會廣而告之等等這些做法很好，因爲“靠制度比靠理念、口號規範政務公開來得紮實”。
據悉，國務院及各部門普遍視政務公開爲“民心工程”，都在積極備戰政府信息公開條例實施前的準備工作。
民主參與放在決策前
有學者認爲，決策錯誤比貪污更可怕，而決策延誤與決策錯誤一樣可怕。
正確決策是做好工作的前提。最新版《國務院工作規則》更加明確：涉及重大公共利益和人民羣衆切身利益的，要向社會公開徵求意見，必要時應舉行聽證會。
新規則第十九條規定：國務院在做出重大決策前，根據需要通過多種形式，直接聽取民主黨派、社會團體、專家學者、基層羣衆等方面的意見和建議。“其中，聽取‘基層羣衆’意見在此前的規則中沒有點明，此次點明的目的在於加強決策前的民主參與。”劉飛說。
記者瞭解到，從上馬大飛機項目到城際高速鐵路建設，從出臺法規政策到應急管理升級，近年來，國務院及其各部門進一步完善了羣衆參與、專家諮詢和政府決策相結合的決策機制，凡是關係國計民生的重大決策，凡是涉及人民羣衆切身利益的重要事項，都認真聽取社會各界的意見。各地方各部門探索科學決策、民主決策新機制的積極性也空前高漲。
目前，全國出臺了不少規範行政決策的專門規定，明確了行政決策的權限和程序，建立了重大事項集體決策制度、專家諮詢論證制度和聽取民意制度、行政決策聽證制度。不少部門和地方還建立健全了決策後評價、反饋糾偏和決策責任追究等制度，堅決制止和糾正超越法定權限、違反法定程序的決策行爲。
老百姓曾經熟悉的行政幹部“決策前拍腦袋，決策中拍胸脯，出了問題拍屁股”的“三拍”決策方式，正在淡出人們的視線。
薛剛凌告訴記者，在新《國務院工作規則》“實行科學民主決策”一章中，明確“國務院各部門提請國務院研究決定的重大事項，都必須經過深入調查研究，並經專家或研究、諮詢機構等進行必要性、可行性和合法性論證”這點，也相當重要。她說：“應當重視必要性、可行性和合法性的綜合研究。我們現在的一些研究思路，有的還在沿用計劃經濟時代的分割思維，決策問題需要綜合研究，哪一方面欠缺都不行。”
政府立法力求程序完善
2003年以來，抓依法行政一直是政府的一項重大工作。2003年3月，國務院修訂《國務院工作規則》時，把堅持依法行政列爲國務院當時的三項基本工作準則之一。
“最新版規則，在依法行政中增加了一些新內容。”一位參與過此次《國務院工作規則》修改的專家說。
比如，規定國務院及各部門要嚴格按照法定權限和程序履行職責，行使行政權力；擬訂和制定與羣衆利益密切相關的法律草案和行政法規，原則上都要公佈草案，向社會徵求意見；行政法規實施後要進行後評估，發現問題，及時完善；各部門制定規章和其他規範性文件……涉及羣衆切身利益、社會關注度高的事項及重要涉外、涉港澳臺事項，應當事先請示國務院；部門聯合制定的重要規章及規範性文件發佈前須經國務院批准。
事實上，自2008年起，除涉及國家祕密、國家安全的外，我國行政法規草案原則上都已經上網公開向社會徵求意見。今年以來，已有《城市商業網點條例》等十幾個條例，實行網上公開徵求意見。“涉及與羣衆利益密切相關的立法草案，我們還將專門在相關報紙上公開，增加公開形式。”國務院法制辦一位官員說。
據介紹，我國立法草案向社會公開徵求意見的力度近年來不斷加強。僅在2007年，就有科學進步法、職工帶薪年休假條例等11部法律、行政法規草案，向社會公開徵求意見，得到了社會各界的廣泛響應。
“此次國務院工作規則修改，強調政府立法過程的民主參與，強調立法後評估的跟進，強調重要規章及規範性文件的事前審批，這是政府立法追求程序完善的表現。”一位專家評價說。
據悉，自2006年起，國務院法制辦已展開行政法規立法後評估試點。立法後評估通俗講就是“立法回頭看”，它區別於執法檢查，關注的是立法中的制度設計合不合理、立法內容有沒有針對性、規定的條款操作性強不強以及立法的實施效果好不好等問題。通過對這些問題的評估，能夠比較全面、準確地把握行政法規的實際運行狀況，爲行政法規進行必要的修改、補充或廢止提供客觀依據。
衡量政府立法質量的高低，最終要看制定的法規能不能解決實際問題，人民羣衆擁不擁護。而對立法進行後評估，就是檢驗政府立法質量的一項重要措施。
華東政法大學博士生導師丁偉教授認爲，立法後評估的提出，不僅是根據實際情況對立法的再次校正，更是立法工作者自我解剖、自我檢查、自我監督、自我完善的過程，需要立法者具有敢於直面矛盾的寬廣胸懷。這一自我糾錯機制的科學化、常態化，必將在具有立法權的行政機關內部形成檢測政府立法的合法性、合理性、針對性、可操作性的“安全閥”。
強力推行行政問責制
實行行政問責是近年來社會呼籲的焦點。記者發現，新規則增加了一條：國務院及各部門要推行行政問責制度和績效管理制度，明確問責範圍，規範問責程序，嚴格責任追究，提高政府執行力和公信力。
據瞭解，我國的官員問責制啓動於2003年“非典”期間。包括當時的衛生部部長和北京市市長兩名省部級高官在內的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被問責。“非典”過後，從中央到地方開始加快推進問責制的制度化。2004年2月，在北京市密雲踩踏事故和吉林省吉林市中百商廈特大火災中，又有一批官員因失職而丟官。
2004年4月，國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》中明確規定：行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力與責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償。
2004年7月，《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》出臺。這部全國最早的問責辦法，針對部門和區縣行政首長履職不力、施政不佳、執行不力、行政不作爲、濫用職權等18種情形，規定了取消當年評先評優資格、誡勉、通報批評、書面檢查、公開道歉、停職反省、勸其引咎辭職等7種問責形式。
據瞭解，截至2007年6月，重慶市共實施問責50例，追責領導幹部94人，輕則誡勉，重至責令辭職。行政首長問責制實施以來，區長縣長們普遍感到壓力很大。
重慶市副市長周慕冰說，把行政首長的職務責任量化定型上升到制度層面，有利於依法治權、依法治官。從全國統計數據看，重慶行政機關在行政訴訟中，勝訴率高於全國平均水平兩個百分點，同時敗訴率低於全國平均水平兩個百分點，市民對違法行政行爲的投訴和複議申請也呈逐年下降趨勢。
在前不久召開的新一屆國務院第一次廉政工作會議上，溫家寶強調，加快實行以行政首長爲重點的行政問責和績效管理制度。要把行政不作爲、亂作爲和嚴重損害羣衆利益等行爲作爲問責重點。對給國家利益、公共利益和公民合法權益造成嚴重損害的，要依法嚴肅追究責任。
高度強調廉政自律
“權力過於集中而又得不到有效監督，是各種腐敗現象產生蔓延的重要原因。必須把加強監督制約權力的制度建設擺在突出位置。這是從源頭上防治腐敗的重要保證。”在新一屆國務院第一次廉政工作會議上，溫家寶強調，懲治腐敗要一手抓制度建設，防患於未然；一手抓查辦違法違紀案件，決不手軟。
據瞭解，最新版《國務院工作規則》將有關廉政的內容組成新的一章，成爲國務院五大基本工作準則之一。
“儘管新舊版本內容上沒有什麼大的變化，但最新版規則設專章規定‘加強廉政建設’，提出包括從嚴治政、嚴格執行財經紀律、廉潔從政等工作作風方面的要求，無疑強調了加強廉政建設的分量。”劉飛說。
新規則的“紀律和作風”一章，同樣反映出國務院新的施政理念。其中的“新面孔”頗爲引人注目：
如，第四十九條規定：國務院組成人員要堅決貫徹執行黨和國家的路線方針政策以及工作部署，嚴格遵守紀律，有令必行，有禁必止。
第五十一條規定：國務院各部門發佈涉及政府重要工作部署、經濟社會發展重要問題、與羣衆利益密切相關事項的信息，要經過嚴格審定，重大情況要及時向國務院報告。
第五十二條規定：國務院組成人員要嚴格遵守保密紀律和外事紀律，嚴禁泄漏國家祕密、工作祕密或者因履行職責掌握的商業祕密等，堅決維護國家的安全、榮譽和利益。
針對一些地方的迎送之風，新規則第五十四條規定，國務院領導同志要深入基層，調查研究，指導工作，解決實際問題。下基層要輕車簡從，減少陪同，簡化接待；不要地方負責人到機場、車站、碼頭及轄區分界處迎送。
有評論人士認爲：政府要真正落實爲民服務的宗旨，樹立民本位的工作作風，必須本着簡樸、簡便、效能的原則，減少過重的繁文縟節，減少由此造成的人財物的浪費，這樣才能革除包括奢侈浪費等百姓痛恨的作風，拉近和百姓間的距離。新規則明確這一點，說明國務院領導的身體力行，率先垂範。
此外，新規則還嚴格規定了國務院高級幹部的請假和報告程序。新規則最後一條說，國務院組成人員要嚴格執行請銷假制度。副總理、國務委員、祕書長離京出訪、出差和休養，應事先報告總理，由國務院辦公廳通報國務院其他領導同志。各部門主要負責人離京外出，應事先向國務院辦公廳報告，由國務院辦公廳向國務院領導同志報告。
根據這一規則，國務院領導同志不能出席國務院全體會議或國務院常務會議，須向總理請假。國務院全體會議其他組成人員或國務院常務會議列席人員請假，由國務院辦公廳彙總後向總理報告。
“嚴格的紀律要求，旨在強調政令統一、暢通。”一些專家認爲。
蔡樂渭說，自律要求很有必要。在中國的行政傳統之下，素有“上行下效”一說，下級眼睛都盯着上級看，上級做得好了，到位了，下級自然就會加強自律。
劉飛說，嚴肅高官工作紀律與作風，確實有表率作用。不過，作爲政府的內部行爲規則，國務院工作規則中比較明確具體地對國務院組成人員作出一些自律性的規定雖經公諸於衆，但從其性質上而言畢竟屬於內部行政規定，因此不可片面誇大其意義。
記者手記
新舊《國務院工作規則》的變化，是對形勢發展的一種迴應，反映了不斷進步的過程。
經過幾年的時間，我國的政治經濟形勢有了新的發展與變化：市場經濟體制更加完善，經濟實力更加強大，政治體制改革逐步推進，同時出現了利益多樣化、利益主體多元化的態勢等等。這些新形勢的要求與規則的新亮點基本上可以說是相對應的：如利益多元化要求經濟的協調發展，要求增強大局觀念；政治體制改革的推進要求加強政務公開建設、廉政建設，建立問責制，加強公衆對行政過程的參與；經濟實力的強大要求更加註重公平等。
新規則的新亮點表明了新一屆政府全面履行政府職能，努力建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的決心，同時也表明了新一屆政府努力使全體國民都能分享改革成果的決心。
這些亮點，是貫徹黨的十七大精神的體現，是基於2004年國務院發佈的《全面推進依法行政實施綱要》以及總結上一屆政府5年的工作經驗形成的。
從2004年《國務院工作規則》頒佈到2008年《國務院工作規則》的修正，我們可以看出國務院自身爲“建設法治政府”所作出的努力。這些新內容表明瞭新一屆政府繼續穩步推進社會主義民主法制建設，始終重視政府自身改革和建設的決心。
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